VIII SAB/Wa 181/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z wniosku P. M. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. –na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 15 maja 2007 r. P. M. (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zwana dalej także: płatność OB) na 2007 rok. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego skarżący dokonał zmiany wniosku, uzupełnieniu jego braków i korekty wniosku oraz wyjaśnieniu kwestii posiadania gruntów rolnych Kierownik BP w B. wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję Nr [...] przyznającą przedmiotową płatność na 2007 rok w kwocie [...] zł. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 173/11) uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazane rozstrzygnięcie wpłynęło do organu I instancji - [...] września 2011 r. W dniu [...] września 2011 r. do organu I instancji wpłynęło od skarżącego pismo dotyczące wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na 2007 rok. Zawiadomieniem z 24 października 2011 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2007 rok, z uwagi na problemy techniczne niezależne od organu, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] listopada 2011 r. Decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich na 2007 rok w wysokości [...] zł. Dyrektor ARiMR po rozpoznaniu wniosków skarżącego postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postanowieniem Nr [...] z 23 listopada 2011 r. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania. Następnie decyzją Nr [...] z [...] lutego 2012 r. Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z [...] lutego 2012 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1055/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącego na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 173/11), po cofnięciu skargi, umorzył postępowanie sądowe. Wskazane rozstrzygnięcie wpłynęło do organu I instancji - 14 maja 2012 r. Następnie wyrokiem z 8 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 260/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącego stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] lutego 2012 r. i [...] października 2011 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie II GSK 227/13 na skutek skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 589/14 orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji odpowiednio z [...] lutego 2012 r. i [...] października 2011 r.). Wskazane rozstrzygnięcie wpłynęło do organu I instancji - 4 maja 2015 r. Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2015 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2007 rok, z uwagi na wielowątkowy i skomplikowany charakter sprawy, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do 30 września 2015 r. W dniu 10 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B.postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. W dniu 17 sierpnia 2015 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, a następnie decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich na 2007 rok w kwocie [...] zł. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2015 r. Dyrektora ARiMR orzekł o uznaniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za niezasadne. Pismem z 21 września 2015 r. (data złożenia w organie) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności OB na 2007 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż Kierownik BP w B. przewlekle prowadził postępowanie od 5 lipca 2015 r. do dnia wydania decyzji. Nadto podtrzymał wniosek o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego 15 maja 2007 r. w sprawie przyznania płatności OB na 2007 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: ustawa), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 7 ustawy o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy, Agencja zawiadamia rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności do tytoniu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania mu tej płatności, płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec, do dnia 1 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od 4 maja 2015 r., tj. wpływu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (uchylającego wydane w sprawie decyzje) do dnia wydania decyzji w sprawie w dniu [...] sierpnia 2015 r., istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ na podstawie art. 36 k.p.a. miał możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy, z czego skorzystał raz (zawiadomienie z 5 sierpnia 2015 r.), wskazując nowy termin załatwienia sprawy (30 września 2015 r.). Dokonując przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na wielowątkowość i skomplikowany charakter sprawy. Nie określił natomiast jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Podkreślić należy jednak, iż wyznaczonego terminu załatwienia sprawy organ I instancji dotrzymał. Zdaniem Sądu, Kierownik BP w B. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po wpływie wyroku i akt sprawy z Sądu nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek strony o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w maju 2007 r. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 6 rozporządzenia przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do 1 marca 2008 r. Należy mieć jednak na uwadze, iż z uwagi na toczące się w sprawie postępowania sądowe kompletne akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 4 maja 2015 r. Okres załatwienia sprawy od maja do sierpnia 2015 r. w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, ze przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.