VIII SAB/Wa 190/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2007 roku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. o płatności bezpośrednie na 2007 rok w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 27 września 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "strona" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP ARiMR", lub "organ I instancji") w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie, wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania, a także zasądzenie na jej rzecz kwoty pieniężnej. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 kpa. Organ nadzoru wydał postanowienie uznając zażalenie za nieuzasadnione. Nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania, w sytuacji gdy organ, dopiero po kilku miesiącach od listopada 2011 r., otrzymania prawomocnego wyroku WSA wraz z aktami sprawy podejmuje pierwszą swą czynność procesową. Organizacja pracy organu nie daje szans na zadośćuczynienie zasadzie art. 12 kpa i załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa dla spraw szczególnie skomplikowanych. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu 15 maja 2007 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007. Pierwszą decyzję w sprawie przedmiotowych płatności Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] września 2010 r. W wyniku złożonego odwołania organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję zajmując stanowisko zgodne z decyzją Kierownika BP ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 150/11 uchylił ww. decyzje organów ARiMR wskazując na błędną interpretację dokonaną przez organy w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w przypadku przekazania posiadania gruntów w kolejnym roku, niż rok złożenia wniosku. Sąd uznał, że na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 208/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że organy powinny przy wydaniu decyzji mieć na uwadze stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami postępowania został przekazany organowi I instancji w dniu [...] września 2011 r. Kierownik BP ARiMR w dniu [...] października 2011 r. wydał kolejną decyzję w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji jednocześnie wnosząc o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. organ II instancji odmówił stronie zawieszenia postępowania. Następnie strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ II instancji odmówił wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W dniu [...] lutego 2012 r. organ II instancji wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2011 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 264/12 stwierdzono nieważność ww. decyzji organów ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 225/13 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 618/14 uchylił decyzje organów ARIMR z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] października 2011 r. Powyższy wyrok wraz z aktami postępowania został przekazany organowi I instancji w dniu [...] listopada 2014 r. W dniu 15 grudnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR wezwał spółkę do wskazania osób (firm) wykonujących prace rolne w 2007 r. na gruntach deklarowanych do płatności, nadto zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin do [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca złożyła pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz z kopią wymaganych dokumentów. Następnie organ I instancji w dniu [...] stycznia 2015 r. wyznaczył na dni 4, 5,10 i 11 marca 2015 r. terminy przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków. Z powodu niestawiennictwa świadków przesłuchania w ww. terminach nie odbyły się. Wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. zwrócono się do strony o wskazanie wszystkich wspólników spółki na przestrzeni lat 2005-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników podmiotu. W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło pismo spółki stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. wystosowano również kolejne wezwania do świadków ustalając terminy ich przesłuchań na [...] i [...] sierpnia 2015 r. Świadkowie w wyznaczonych wyżej terminach po raz kolejny nie stawili się na przesłuchanie. W związku z powyższym termin kolejnych przesłuchań ustalono na [...] i [...] września 2015 r. W dniu 10 sierpnia 2015 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 17 sierpnia 2015 r. do wypłaty odszkodowania. Nadto pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR za nieuzasadnione. W toku dalszego postępowania przeprowadzono przesłuchanie jednego z trzech świadków, pozostali bowiem świadkowie nie stawili się na przesłuchanie. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. Kierownik BP ARiMR poinformował stronę o przedłużonym terminie na zakończenie postępowania do dnia [...] października 2015 r. Wskazanym na wstępie pismem z dnia 27 września 2015 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie jej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 rok. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie stwierdzając, że w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ dodatkowo wskazał też na skomplikowany charakter sprawy, który to wymaga podejmowania wielu czynności. Podniósł, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył zaś, że postępowanie w sprawie nadal trwa, a organ nie wydał decyzji. Jednocześnie stwierdził, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie ma miejsce od grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie skarżącej organ prowadzi w sposób przewlekły postępowanie, bowiem dopiero po kilku miesiącach od listopada 2014 r., daty otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 618/14 podjął pierwszą czynność procesową. Zgodzić się należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy Kierownik BP ARiMR otrzymał - jak wynika z akt sprawy - w dniu 18 listopada 2014 r. ww. wyrok sądu wraz z aktami sprawy, winien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie zmierzające do jej ostatecznego załatwienia. Wprawdzie organ już w dniu 15 grudnia 2014 r. wezwał spółkę do wskazania osób (firm) wykonujących prace rolne w 2007 r. na gruntach deklarowanych do płatności, niemniej jednak - w ocenie Sądu powyższa czynność, podobnie jak wezwanie skarżącej z dnia 8 kwietnia 2015 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich jej wspólników na przestrzeni lat 2008 – 2015 tylko pozornie niezbędne były do załatwienia sprawy. Dopiero zaś w dniu 29 stycznia 2015 r. organ I instancji wyznaczył terminy przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków, ustalając je w różnych dniach począwszy od 4 do 11 marca 2015 r. Faktycznie, co słusznie podnosi Kierownik BP ARiMR, w ww. terminie przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków, z powodu ich niestawiennictwa, a więc z przyczyn niezależnych od organu nie odbyły się. Niemniej jednak, zauważyć należy, że wyznaczenie terminów przesłuchań ww. świadków nastąpiło dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od otrzymania przez organ prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami sprawy. Nadto, w okresie od 8 kwietnia 2015 r. do 15 lipca 2015 r., kiedy to dopiero nastąpiły kolejne wezwania świadków, a więc przez okres ponad trzech miesięcy, organ nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy w sprawie w celu jej ostatecznego załatwienia. Wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 15 maja 2007 r. jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończył postępowania wynikającego z wniosku z dnia 15 maja 2007 r. w powyższym terminie. Organ administracji publicznej zgodnie zaś z art. 12 § 1 kpa powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W ocenie Sądu wyznaczanie przez organ kolejnych terminów jej załatwienia oraz odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak więc, niewątpliwie Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności. Prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, jak również wykonywał czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie był bezczynny. Bezczynność organu występuje zaś wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2007 r. o przyznanie płatności bezpośrednich, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Organ podejmując czynności w sprawie, która to niewątpliwie ma dość skomplikowany charakter dokonywał zaś powyższego z nieznacznym uchybieniem terminów do jej załatwienia. Ponadto na wydłużenie postępowania w sprawie wpływ miało również niestawiennictwo wskazanych przez skarżącą świadków na wyznaczony przez organ termin ich przesłuchania. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżącą wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym, drugim i trzecim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.