VIII SAB/Wa 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia wskazania do korzystania z ulg i uprawnień 1) zobowiązuje Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. do rozpoznania wniosku M. K. z [...] czerwca 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. M. K. (dalej: Skarżąca) [...] czerwca 2018 r. zwróciła do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (dalej: MZON) w R. o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień dla osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i art. 62 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Poczynając od wezwania z [...] czerwca 2018 r. zobowiązującego stronę do złożenia wniosku o uchylenie będącego w obiegu prawnym orzeczenia z [...] marca 2005 r. kwalifikującego wnioskodawczynię na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności, organ podejmował kolejne czynności adekwatnie do okoliczności sprawy, kończąc je zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność MZON w związku z postawieniem bez rozpoznania wniosku z [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 35/18 oddalił skargę M. K. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do korzystania z ulg i uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 871/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1) wyroku, nadto zasądził od MZON na rzecz Skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku). Uchylając zaskarżony wyrok NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni stanowisko dotyczące bezprawności żądania organu w przedmiocie wystąpienia przez wnioskodawczynię z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i odniesie się do stanu bezczynności z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego w tym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej w dniu [...] czerwca 2018 r. do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. (dalej: MZON, organ) wpłynął wniosek M. K., działającej przez pełnomocnika - matkę K.K., o wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia wskazań dla celów korzystania z ulg i uprawnień. Do wniosku wnioskodawczyni załączyła: kserokopię orzeczenia ZUS z [...] lipca 2014 r. o całkowitej niezdolności do pracy, oświadczenie o miejscu pobytu zainteresowanej oraz pełnomocnictwo. W dniu [...] czerwca 2018 r. MZON zobowiązał skarżącą do złożenia wniosku o uchylenie będącego w obiegu prawnym orzeczenia z [...] marca 2005 r., kwalifikującego wnioskodawczynię na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Na w/w informację skarżąca złożyła zażalenie (pismo z [...] lipca 2018 r.) do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. (dalej: WZON). [...] lipca 2018 r. przekazano akta do WZON, a skarżąca pismem z [...] lipca 2018 r. w trybie art. 37 § 3 k.p.a. wniosła ponaglenie w sprawie nierozpoznania jej wniosku z [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. MZON wystąpił do ZUS w R. o nadesłanie wypisów wydanych orzeczeń oraz innych dokumentów, będących podstawą do wydania wobec skarżącej orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy z dnia [...] lipca 2017 r. Następnie, [...] lipca 2018 r., lekarz specjalista – członek MZON dokonał wstępnej weryfikacji złożonego wniosku oraz dokumentacji medycznej. Pismem z [...] lipca 2018 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie orzeczenia z [...] marca 2005 r. o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe z przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 04-O, poświadczonej za zgodność z oryginałem wszelkiej posiadanej dokumentacji medycznej, mogącej mieć wpływ na określenie wskazań oraz zakresu i rodzaju ograniczeń uprawniających do ulg i zwolnień - w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ pouczył skarżącą, że nieusunięcie ww. braków formalnych w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej zwróciła się do organu o wskazanie podstawy prawnej, umożliwiającej żądanie przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności z 2005 r. ze względu na potrzebę wydania nowego orzeczenia, aktualnych badań okulistycznych oraz o wskazanie jednostki/lekarza, który byłby w stanie wykonać te badania. Wniosła o udostępnienie aktualnych przepisów/regulaminów określających zasady przeprowadzania procedury uproszczonej. Organ w piśmie z [...] lipca 2018 r. udzielił odpowiedzi na w/w wątpliwości, powołując się na pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Biuro Pełnomocnika Rządu Do Spraw Osób Niepełnosprawnych, nr [...] z [...].11.2016 r.) o możliwości rozpoznania jej wniosku o ustalenie wskazań do ulg i uprawnień po uprzednim uchyleniu posiadanego przez skarżącą orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2005 r. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła w organie, że nie uzupełni braków formalnych wniosku, niczego nie złoży, a skarżąca nie stawi się na posiedzenie komisji lekarskiej (notatka urzędowa z [...] lipca 2018 r.). Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., WZON uznał ponaglenie z [...] lipca 2018 r. za bezzasadne. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. organ, na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r., zawiadomił skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2018 r., z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych, wskazanych w wezwaniu z [...] lipca 2018 r. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny- art. 190 p.p.s.a. Oznacza to, że sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przedmiotowej sprawie jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z 20 kwietnia 2021 r. NSA nie podzielił poglądu sądu I instancji i organu, że osoba posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na stałe nie może w okresie jego ważności i funkcjonowania w obiegu prawnym uzyskać orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w trybie art. 5a ustawy o rehabilitacji, jak też poglądu, że wydanie rzeczonego orzeczenia może nastąpić po uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. orzeczenia skarżącej o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. NSA wskazał, że pogląd ten nie wynika z brzmienia przepisów wspomnianej ustawy o rehabilitacji. Wręcz przeciwnie w myśl art. 6 ca ustawy o rehabilitacji (...) regulującego tryb występowania o legitymację, przyjmuje się możliwość posiadania przez osobę niepełnosprawną więcej niż jednego orzeczenia o niepełnosprawności. Nadto NSA podzielił pogląd, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes stron. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych nim przesłanek do wydania decyzji o określonej treści. Podniósł, że przykładem takiej decyzji jest orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Zauważył, że uchylenie decyzji prowadziłoby też do negatywnych następstw dla wnioskodawczyni, która przez bliżej nieokreślony czas pozbawiona byłaby statusu osoby niepełnosprawnej. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że w aktach brak jest decyzji z [...] marca 2005 r. kwalifikującej wnioskodawczynię na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności, co może nasuwać wątpliwości, co do jej przedmiotu. Wskazał, też na treść wniosku z [...] czerwca 2018 r. skierowanego do MZON, z którego wynika, że wnioskodawczyni występuje o orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień. Jak wynika z treści § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110) organy orzekające o niepełnosprawności mogą wydać orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień. Ustalenie dotyczące niepełnosprawności następuje w orzeczeniu o niepełnosprawności. NSA podniósł, iż obowiązkiem osób występujących o świadczenia od organów Państwa jest współdziałanie i czynny udział w postępowaniu polegający m.in. na dostarczaniu niezbędnej dokumentacji lekarskiej oraz wypełnianiu ankiet i kwestionariuszy. Brak współdziałania może być powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania bądź w wydania, w określonej sytuacji, decyzji odmownej. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu przez M. K. w dniu [...] czerwca 2018 r. wniosku do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień dla osób posiadających orzeczenie o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, MZON wezwał wnioskodawczynię m. in. do złożenia wniosku o uchylenie będącej w obiegu decyzji z [...] marca 2005 r. na podstawie której zakwalifikowana została na stałe do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Żądanie organu do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. było żądaniem bezprawnym, nie wynikającym z brzmienia przepisów wspomnianej ustawy o rehabilitacji. Uczynienie zadość temu żądaniu i ewentualne uchylenie decyzji prowadziłoby do negatywnych następstw dla wnioskodawczyni, która przez bliżej nieokreślony czas pozbawiona byłaby statusu osoby niepełnosprawnej. Niewywiązanie się przez skarżącą z powyższego zobowiązania nie mogło zatem skutkować pozostawieniem jej wniosku bez rozpoznania, jak to uczynił organ. Gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, publ. cbosa). Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z tej drogi skarżąca skorzystała. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. W niniejszej sprawie organ, w ocenie Sądu, dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, bowiem od [...] czerwca 2018 r. nie wystosował do wnioskodawcy prawidłowego wezwania w przedmiocie usunięcia braków formalnych wniosku. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia z jakich powodów określona czynność nie została wykonana, czy przekroczenie ustawowego terminu jest zawinione czy niezawinione. Bezczynność organu dotyczy rozpoznania wniosku skarżącej z [...] czerwca 2018 r., złożonego do MZON, dotyczącego wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i art. 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji). Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r., jeżeli przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja, o której mowa w ust. 2 i 3, jest niewystarczająca do wydania orzeczenia o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień, przewodniczący powiatowego zespołu zawiadamia na piśmie osobę zainteresowaną lub przedstawiciela ustawowego dziecka o konieczności jej uzupełnienia oraz wyznacza termin złożenia brakującej dokumentacji z pouczeniem, że nieuzupełnienie jej w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Lekarz, członek powiatowego zespołu, rozpatrujący wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, ustala wskazania zawarte w wydanym orzeczeniu, biorąc pod uwagę: - orzeczenie o inwalidztwie lub niezdolności do pracy wydane na podstawie odrębnych przepisów oraz posiadaną dokumentację medyczną mogącą mieć wpływ na określenie wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, oraz zakresu i rodzaju ograniczeń uprawniających do ulg i uprawnień, - ocenę aktualnego stanu zdrowia wystawioną przez tego lekarza, - zakres i rodzaj ograniczeń spowodowany naruszoną sprawnością organizmu (§ 3 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r.). Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Kierowane do skarżącej pisma zawierały nie odpowiadające stanowi prawnemu informacje, obligujące do podjęcia czynności które prowadziłoby do negatywnych następstw dla wnioskodawczyni, bowiem skarżąca przez bliżej nieokreślony czas pozbawiona byłaby statusu osoby niepełnosprawnej. Jak wskazał NSA w swym wyroku, obowiązkiem osób występujących o świadczenia od organów Państwa jest współdziałanie i czynny udział w postępowaniu polegający m.in. na dostarczaniu niezbędnej dokumentacji lekarskiej oraz wypełnianiu ankiet i kwestionariuszy. Brak współdziałania może być powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania bądź w wydania, w określonej sytuacji, decyzji odmownej. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania winno być poprzedzone właściwym wezwaniem do usunięcia braków formalnych, co jak wskazano wyżej w sprawie niniejszej nie miało miejsca, zatem organ pozostawał w bezczynności nie wystosowując prawidłowego wezwania do usunięcia braków, a w konsekwencji nie rozpoznając wniosku skarżącej. W przypadku uznania, iż skarga na bezczynność jest uzasadniona, sąd jest zobowiązany do dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Mając na uwadze przytoczone wyżej kryteria oceny, sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej niezwłocznie, podobnie kolejne pisma były kierowane do skarżącej bez zbędnej zwłoki. Niewłaściwa forma załatwienia sprawy wynikała w ocenie sądu z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze złej woli organu, stąd wystarczającym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1 a P.p.s.a., orzeczono jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić w/w uwagi i ocenę prawną.