VIII SAB/Wa 3/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 grudnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 9 grudnia 2024 r. za pośrednictwem poczty e-mail J. J. (dalej: "skarżący", "strona") złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. (dalej też jako: "Naczelnik US" lub "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania komunikatów wydanych w latach 2022-2024 przez Naczelnika US na podstawie § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów (tekst jednolity: Dz. Urz. MF z 2023 r. poz. 61 ze zm.). Skarżący wniósł o przekazanie informacji w formie skanów dokumentów drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Organ, pismem z 23 grudnia 2024 r. (znak: [...]), poinformował stronę, że komunikaty wydane w latach 2022-2024 przez Naczelnika nie są nośnikiem informacji publicznej i zostały zakwalifikowane jako dokumenty mające charakter wewnętrzny. W związku z powyższym, przedmiotowe komunikaty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Pismem z 2 stycznia 2025 r. strona wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika US w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; 2) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, wbrew przepisom ustawy, że treść i postać dokumentów urzędowych (jakimi są żądane informacje) nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; 3) art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - poprzez naruszenie prawa do wglądu do dokumentów urzędowych, poprzez nieuzasadnione i niezgodne z procedurą ograniczenie tego prawa; 4) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, co ogranicza zasadę jawności i transparentności działania administracji publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wystąpił o: 1) zobowiązanie Naczelnika US do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 grudnia 2024 r.; 2) stwierdzenie, że Naczelnik US dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; 3) orzeczenie o charakterze bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) udostępnienie skarżącemu akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym Sądu. Uzasadniając skargę skarżący stwierdził, że wnioskowane komunikaty są aktami prawa wewnętrznego obowiązującymi w urzędzie, a takie niewątpliwie są informacją publiczną, podobnie jak zarządzenia wydawane przez inne organy, takie jak np. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, czy Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem strony, spełniają one wszystkie przesłanki dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy, ponieważ stanowią "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" (art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), a ponadto regulują sposób realizacji zadań publicznych, takich jak organizacja obsługi podatników, zarządzanie obiegiem dokumentów czy kontrola prawidłowości działań administracyjnych. Ograniczenie dostępu do tych dokumentów może nastąpić wyłącznie w sytuacjach określonych w ustawie (art. 5 u.d.i.p.), w drodze decyzji administracyjnej. Dalej skarżący podniósł, że komunikaty wydane przez Naczelnika US w latach 2022-2024, na mocy § 16 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. są dokumentami regulującymi zasady funkcjonowania urzędu skarbowego i jego zadań. Pomimo wyraźnego charakteru komunikatów jako dokumentów określających sposób realizacji zadań publicznych, organ uznał je jednak za dokumenty wewnętrzne. Taki pogląd, w ocenie strony, jest błędny, ponieważ dokumenty regulujące sposób wykonywania zadań przez organ podatkowy wpływają bezpośrednio na działania urzędu oraz relacje z obywatelami. Zgodnie z u.d.i.p., dokumenty o takim charakterze są objęte prawem do informacji, gdyż dotyczą realizacji zadań publicznych, a nie wyłącznie wewnętrznych spraw administracyjnych. Taki argument jest nieuzasadniony, ponieważ komunikaty te regulują sposób realizacji zadań publicznych, takich jak organizacja pracy urzędu, obsługa podatników, zarządzanie obiegiem dokumentów czy kontrola prawidłowości działań administracyjnych. Regulacje te bezpośrednio wpływają na prawa i obowiązki obywateli, zapewniając jasność i przewidywalność działań urzędu skarbowego, co ma istotne znaczenie dla transparentności oraz ochrony interesów podatników. Każdy z tych aspektów ma bezpośredni wpływ na interes publiczny i realizację praw obywateli, dlatego stanowi informację publiczną. Skarżący podniósł także, że wnioskowane komunikaty Naczelnika określają zasady realizacji zadań przez urząd skarbowy, w tym sposób obsługi podatników, obieg dokumentów, czy wewnętrzne procedury. Informacje te są kluczowe dla przejrzystości administracji publicznej, ponieważ umożliwiają obywatelom śledzenie, jak organy publiczne realizują swoje obowiązki, i zapewniają, że działania te są zgodne z prawem oraz interesem społecznym. Takie informacje są istotne dla realizacji zadań publicznych, dlatego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1), stanowią informację publiczną jako informacje o sprawach publicznych. Zdaniem strony, organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej, powinien wydać decyzję administracyjną z uzasadnieniem prawnym i faktycznym, zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Tymczasem Naczelnik nie dopełnił tego obowiązku, gdyż błędnie uznał, że żądana informacja w ogólnie nie jest informacją publiczną, w związku z czym, ani jej nie udostępnił, ani nie wydał odmownej decyzji administracyjnej, co stanowi bezczynność, w rozumieniu przepisów prawa i naruszenie procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, Naczelnik US wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Organ w szczególności zauważył, że nieudostępnienie żądanych komunikatów nie stanowiło zignorowania wniosku strony, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej, co do jej charakteru, a tym sam samym, co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej. Zaznaczył, że w piśmie z 23 grudnia 2024 r. uzasadnił swoje stanowisko w sprawie uznania komunikatów wydanych w latach 2022-2024 wydanych przez Naczelnika US jako dokumenty wewnętrzne, w tym wyjaśnił, że komunikaty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają powszechnemu udostępnieniu. Organ odnosząc się natomiast do przedmiotu sprawy przytoczył art. 61 ust. 1 - 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP"), jak i przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - art. 1, art. 2. Uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje, których żądał nie mają cech informacji publicznej, którą ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej zawarta w powołanym wyżej przepisie odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczył jednak, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja, składa się charakter publiczny zadań wykonywanych przez dany podmiot. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych, zostały zaś określone w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni pojęcia "sprawy publicznej" należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP. Przyjmuje się zatem, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutów skargi Naczelnik US stwierdził, że nie doszło do bezczynności, gdyż mimo że niewątpliwie organy administracji publicznej są podmiotami zobligowanymi do udostępniania informacji publicznej, to konieczność udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy dana informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną. Co prawda w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, co oznacza iż niewątpliwe pojęcie to jest pojęciem szerokim, jednakże zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych dokumenty, które służą jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związane są z jego działalnością nie są informacją publiczną i nie podlegają ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne). "Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne". Dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie a zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg" - wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 77/21. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że we wniosku o udostępnieniu informacji mowa jest o dokumentach wewnętrznych. Komunikaty wydane w latach 2022-2024 przez Naczelnika US mają jedynie charakter organizacyjny, wspomagający pracę organu i stworzona została na potrzeby usprawnienia jego działania, jednakże nie jest stanowiskiem organu na zewnątrz. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. (tj. Dz. Urz. MF z 2023r. poz. 61 z późn.zm) Naczelnik Urzędu Skarbowego może regulować sposób realizacji należących do niego zadań oraz związany z tym obieg dokumentów w urzędzie. Wydawane komunikaty przez Naczelnika US stanowią w szczególności doprecyzowanie sposobu realizacji zadań nałożonych na naczelnika jako organ podatkowy, wskazują osoby/komórki organizacyjne odpowiedzialne za realizację danych procesów. Komunikaty wytwarzane są tylko i wyłącznie na potrzeby działalności organu, służą jedynie poprawie jego funkcjonowania poprzez dookreślenie zadań, terminów, odpowiedzialności, nie są upubliczniane, nie przedstawiają stanowiska organu na zewnątrz, w żaden sposób nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Część z nich stanowi skonkretyzowaną procedurę postępowania dla pracowników urzędu skarbowego mającą zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom podatników, a ujawnienie ich mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym. Wydanie komunikatu to jeszcze etap wcześniej niż sam ewentualny proces decyzyjny, czy realizacja danego zadania. Komunikaty w szczególności dookreślają zadania, terminy, odpowiedzialność, ustanawiają pewne gremia pracowników do przedłożenia opinii nt. danej sprawy. Organ zauważył, że istotną kwestią jest fakt, iż § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. stanowi uprawnienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, a nie obowiązek. Żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na Naczelnika obowiązku dookreślanie realizacji poszczególnych procesów w urzędzie. W związku z brakiem obowiązku stanowienia aktów wewnętrznych jest to kolejny argument, że komunikaty Naczelnika US są dokumentem wewnętrznym i mają jedynie charakter organizacyjno-porządkowy. Reasumując, w ocenie organu, informacja, której żąda strona nie stanowi informacji publicznej, to zarzuty naruszenia przepisów dotyczących właśnie tej informacji uznać należy za bezpodstawne, w tym zarzut pozostawania organu w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że spełniony został warunek podmiotowy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Krąg informacji, które ustawa o dostępie do informacji publicznej w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p, który w punkcie 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Na podstawie tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z zakresu tej kategorii wyłączone są jednak tzw. dokumenty wewnętrzne. Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności nie posiada waloru oficjalności, który cechuje dokument urzędowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu "na zewnątrz", a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; publ. CBOSA). Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5258/21 (publ. j.w.), stwierdzając, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; publ. j.w.). Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są m.in.: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, opinie i ekspertyzy, odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego, dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami lub zebraniami np. członków organu kolegialnego bądź pracowników organu, wewnętrzne procedury dotyczące przekazywania dokumentów w ramach struktury organu (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 114/15; z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1415/15; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1107/19; z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 499/21; z 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5258/21; publ. j.w.). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wynika z autonomii decyzyjnej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, niezbędnej do realizacji ustawowych zadań i funkcji publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot zobowiązany musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody decyzyjnej, w ramach której mieszczą się takie formy aktywności, które nie są bezpośrednio ukierunkowane na wypełnienie określonego zadania publicznego oraz zrealizowanie określonego interesu i celu publicznego. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskowanej informacji tj. komunikatów wydanych w latach 2022-2024 przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. na podstawie § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów (tekst jednolity: Dz. Urz. MF z 2023 r. poz. 61 ze zm.; dalej: "zarządzenie MF") nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zauważa, że zgodnie z § 16 zarządzenia MF Naczelnik Urzędu Skarbowego może regulować sposób realizacji należących do niego zadań oraz związany z tym obieg dokumentów w urzędzie. Jak słusznie zauważył organ przytoczona regulacja stanowi uprawnienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, a nie obowiązek. Zaś żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ obowiązku dookreślania realizacji poszczególnych procesów w urzędzie. Realizując spoczywający na sądzie administracyjnym obowiązek kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku i dokonania ich oceny (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA) Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zapoznał się z materiałem będącym przedmiotem skargi. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że wnioskowane komunikaty mają jedynie charakter wspomagający pracę organu i stworzone zostały z myślą o usprawnieniu jego działania. Dokumenty te nie posiadają waloru oficjalności, nie zawierają żadnych wiążących informacji, co do sposobu załatwienia sprawy publicznej i nie są wyrazem stanowiska organu "na zewnątrz". Treść tych dokumentów służy jedynie poprawie funkcjonowania organu poprzez dookreślenie zadań, terminów, odpowiedzialność, jak i ustanawiają pewne gremia pracowników do przedłożenia opinii na temat określonej sprawy. Nie można zatem uznać, że zawierają one informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowią zatem dokumenty wewnętrzne. Nie posiadają bowiem waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie ich jako informacji publicznej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Naczelnik US nie pozostawał w bezczynności. Organ udzielił bowiem, w ustawowym terminie 14 dni, odpowiedzi na wniosek skarżącego (data wpływu 10 grudnia 2024 r.) informując, że żądane komunikaty nie mają charakteru informacji publicznej. W świetle akt sprawy stanowisko to jest prawidłowe. Skoro żądane informacje nie mają charakteru publicznego, organ mógł rozpoznać wniosek poprzez poinformowanie o tym skarżącego w formie zwykłego pisma, co uczynił w pismem z 23 grudnia 2024 r. W przypadku bowiem, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzuty i argumentacja skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.