VIII SAB/Wa 33/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent-stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność [...]Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] do rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2012 r. [...]w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Zarządu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. A. K. zwrócił się do Zarządu Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w G. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej przez Spółkę w komunikacji zbiorowej. Wniosek ten obejmował następujące pytania: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2) czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w tej firmie czy w podmiocie zewnętrznym oraz o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - jaka jest jego nazwa, adres, ogólne zasady wynagradzania i okres obowiązywania umowy na usługę kontroli, jak również wnioskował 3) o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. PKS Sp. z o.o. w G. w odpowiedzi na powyższy wniosek wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku, ponieważ spółka nie jest władzą publiczną, ani podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ww. ustawy. A.K. (dalej jako skarżący) pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Skarżący wniósł o zobowiązanie PKS sp. z o.o. w G. do udzielenia informacji publicznej oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ww. PKS jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, przez co zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. W szczególności PKS świadczy usługi przewozu na zlecenie i ze środków okolicznych miast, a także otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Udziałowcem spółki jest powiat. Skarżący wskazał, że żądane przez niego informacje nie zostały opublikowane na stronie internetowej, stąd powinny być udostępnione na wniosek. Pomimo upływu 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedsiębiorstwo nie udostępniło wnioskodawcy informacji, nie wydało również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz nie podano informacji o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji, z jednoczesnym wskazaniem terminu jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w G. wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Spółka zaś bez wątpienia nie jest organem władzy publicznej. Ponadto spółka nie pozostawała w bezczynności, gdyż udzieliła skarżącemu odpowiedzi na piśmie. Postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 3/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż przedsiębiorstwo to wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym, a więc realizuje obowiązek gminy wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań gminy. Powyższe nie oznacza jednak, iż przedsiębiorstwo to wykonuje zadania publiczne w zakresie transportu zbiorowego, ponieważ do realizacji tego zadania publicznego zobowiązana jest gmina, która nie przekazuje swoich kompetencji w tym zakresie przedsiębiorstwu, a jedynie realizację własnego obowiązku. Przedsiębiorstwo to realizując obowiązek gminy w zakresie transportu publicznego korzysta z majątku publicznego otrzymując stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i do ulg podstawowych. Stosownie bowiem do informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, przedsiębiorstwo otrzymuje dopłaty od Marszałka Województwa [...], stanowiące uzupełnienie straconych wpływów z tytułu sprzedaży biletów ulgowych dla uczącej się młodzieży. Fakt ten przesądza o tym, iż Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w G. dysponuje majątkiem publicznym pozyskiwanym z budżetu województwa i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. a zatem wskazania nazw i adresów firm zewnętrznych dokonujących kontroli biletów, od kiedy obowiązuje umowa z tymi firmami, jakie są kwoty i zasady wynagradzania firm za dokonaną kontrolę biletów, jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w autobusach należących do Spółki oraz nadesłania wzoru identyfikatorów uprawniających do dokonania kontroli biletów. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u.d.i.p. Godzi się również podnieść, że w świetle omawianej regulacji jej zakresem objęte zostały również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy administracji w sytuacji, gdy dotyczą one spraw publicznych. Dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w G. zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy jest też dysponentem wnioskowanych informacji. Zatem w sytuacji, w której jakiś podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, której dysponentem jest Spółka to wniosek taki winien zostać rozpoznany wobec czego należy wydać stosowną decyzję administracyjną lub inny akt na podstawie przepisów u.d.i.p., więc w tym zakresie wydaje on indywidualne decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w G., jako podmiot dysponujący informacjami objętymi wnioskiem, zobligowany był go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Spółka jest bowiem organizatorem publicznego transportu drogowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr. 5, poz. 13). Zakres działalności Spółki leży w sferze zadań własnych samorządu gminnego. Dlatego Spółka zobowiązana jest udostępniać wnioskującemu informację dotyczącą tej właśnie sfery działalności przez nią wykonywanej. Wobec powyższego, Spółka powinna: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ co prawda udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi, jednak takie działanie organu w ocenie Sądu świadczy o tym, że organ pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Prowadził bowiem korespondencję ze stroną postępowania, z której wynikało, że objęta żądaniem informacja bądź nie stanowi informacji publicznej bądź też objęta jest ochroną i wymagane jest istnienie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego. Przy czym organ nie wzywał wnioskodawcy o wykazanie istnienia takiego interesu, nie wskazywał też podstawy prawnej, która uzasadniałaby wykazanie interesu w uzyskaniu informacji publicznej. Działania podejmowane były w granicach ustawy, jednakże organ błędnie ocenił charakter informacji o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca, jak też nie dostrzegł, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. W żadnym wypadku nie było podstaw do załatwiania sprawy w formie zwykłego pisma, które w związku ze swoim charakterem nie mogłoby zostać poddane kontroli sądowej, zatem słusznie wnioskodawca wystąpił ze skargą na bezczynność organu. Zarząd Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w G. odmawiając udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2012 r. bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienie się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany przez organ w wymaganym przez przepisy prawa terminie, lecz w ocenie Sądu okoliczność ta była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie celowej opieszałości organu, tym bardziej, że odpowiedzi udzielono w przepisanym terminie, zatem Sąd orzekł, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.