VIII SAB/Wa 34/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w W. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada [...] w W. (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] maja 2013 r. (znak:[...]) wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") informacji w zakresie podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, zatwierdzonych w latach 2011-2012. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak:[...]) organ poinformował skarżącą, iż żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty dotyczące podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Nr 7/BG/2007 z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów zatwierdzonych w latach 2011-2012 zaliczają się do tzw. "dokumentów wewnętrznych" Ministerstwa Finansów i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2013 r., co stanowi naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym skarżąca wniosła m.in. o zobowiązanie Ministra Finansów do: udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej; przedstawienia "podziałów", o których mowa we wniosku [...] i włączenie ich do akt sprawy w celu oceny, czy mamy do czynienia z informacją publiczną oraz wymierzenia przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skarżąca podniosła, że zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie wykonał także żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy żądane informacje dotyczą funkcjonariuszy publicznych. Zdaniem skarżącej, powołany przez Ministra wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12 wydany został w indywidualnej sprawie, i jak wynika z uzasadnienia dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego, zaś skarżąca nie wnosiła o wydruki korespondencji elektronicznej (...), lecz o "zatwierdzony przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych. W ocenie skarżącej, wnioskowany podział środków na nagrody jest oficjalnym dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną, której odmowa udostępnienia powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż dane o które wniosła, stanowią informację publiczną przede wszystkim w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdza to także – zdaniem skarżącej – zapis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., który wśród przykładowych informacji publicznych podlegających udostępnianiu na zasadach tej ustawy wymienia informacje o majątku, którym dysponują podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a wypłacane nagrody (wynagrodzenia) są przecież elementem tego majątku. Skarżąca zauważyła, iż jedyną przesłanką negatywną do ich udostępnienia mogłoby być ograniczenie prawa do informacji publicznej określone np. w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym przypadku jednak takie okoliczności nie występują. W przypadku nagród wypłacanych w Ministerstwie Finansów mamy bowiem do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi, a więc ograniczenie prawa do informacji, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie występuje. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., iż podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych, o którym mowa w § 6 zarządzenia Nr 7/BG/2007 z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, nie dotyczy sprawy publicznej i stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu. Zdaniem organu, dokumenty, o których mowa mają charakter informacyjny. Wykonując zapisy ww. zarządzenia dyrektorzy poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów są informowani o wysokości przyznanego funduszu na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej dla podległych pracowników, co nie oznacza, że przyznany fundusz na nagrody musi być w całości wykorzystany. Jednocześnie organ wskazał, iż poinformował skarżącą o tym, że informacja publiczna objęta wnioskiem – jako dokumenty o charakterze wewnętrznym – nie zaliczona do sfery spraw publicznych, nie jest informacją publiczną. Wobec tego w przypadku, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy albo, gdy informacja ta jest ujawniona, forma decyzji administracyjnej nie została w ustawie przewidziana. Dlatego też Minister Finansów nie zgodził się z zarzutem pozostawania w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga na bezczynność Ministra Finansów jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Finansów bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Natomiast art. 16 u.d.i.p. stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, a mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ informacje te uznał bowiem jako dokumenty o charakterze wewnętrznym, czyli za nie stanowiące informacji publicznej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zajął stanowisko, że żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, zatwierdzonych w latach 2011-2012 stanowią informację publiczną. Żądana informacja w zakresie podziału środków na nagrody dla pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych nie może korzystać z ochrony, gdyż dotyczy ona informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych osobom, które jako członkowie korpusu służby cywilnej są niewątpliwie funkcjonariuszami publicznymi. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska Ministra Finansów, że tego rodzaju informacje są dokumentami wewnętrznymi. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącej, Minister Finansów mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi np. na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie, nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Minister Finansów powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowiące ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.