VIII SAB/Wa 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] października 2020 r. W. C. (dalej: skarżący) zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.) o udostępnienie informacji: W latach 2018-2019 pod budynek GDDKiA na ul. [...]. przychodził obywatel, który przez megafon wyrażał swoje poszkodowanie przez GDDKiA, ów obywatel wypowiadał imię i nazwisko dyrektora GDDKiA. Proszę podać nazwisko pracownika GDDKiA, który był przywołany. Jaki jest powód nie odpowiadania na postulaty samorządu z S. w sprawie organizacji ruchu na ul K. w S.?. Do zarządcy drogi zastępcy Dyrektora oddziału GDDKIA w [...] ul [...]magistra inżyniera Pana L. S. były wysyłane monity. Czy Dyrektor Generalny akceptuje treść pisma z dnia [...].07.2017 r. znak [...]? Podać jaki jest powód nieskomunikowania nieruchomości numer [...]obręb [...] gmina S. z drogą [...]? Podać powód niepowiadomienia przedsiębiorców z S. o zamknięciu korytarza trasy [...] w miejscowości [...]podczas budowy drogi w 2017 r? Czy Dyrektor Generalny godził się z zakresem wniosku z dnia [...].02.2010.znak-[...]szczególnie strony 13, skierowanego do Wojewody [...]o wydanie zezwolenia na budowę trasy [...]? Czy w kompetencji Dyrektora Generalnego jest wysyłanie pracowników GDDKiA do poszkodowanych przez decyzje administracyjne w sprawie budowy drogi [...] w S.? Czy w kompetencjach Dyrektora Generalnego jest pouczanie pracownika GDDKiA o możliwości mówienia, straszenia policją do poszkodowanego przez decyzje administracyjne i budowę trasy [...]? Czy w kompetencjach Dyrektora Generalnego jest pouczanie podległego pracownika GDDKiA o możliwości mówienia do obywatela Właściciela nieruchomości wskazanej w decyzji administracyjnej o możliwości zniszczenia budynku mieszkalnego należącego do obywatela o ile nie zgodzi się na propozycje GDDKiA? Czy Dyrektor Generalny akceptuje odległość usytuowania lica słupów lamp oświetleniowych od jezdni nie wyposażonej w krawężnik na drogach serwisowych trasy [...] w S.? Do odpowiedzi dołączyć kserokopie materiałów źródłowych. W odpowiedzi na powyższe pismo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z [...]listopada 2020 r., wyjaśnił skarżącemu, iż informacje o których udostępnienie wnosił w pkt 1 - 10 nie są informacją publiczną w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn zm.). Powyższe pismo zawierało uwagi w zakresie pytań skarżącego dotyczące pkt 2, 5, i 10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pismo z [...]grudnia 2020 r.) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skarżący zarzucił: naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bądź brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w terminie ustawowym. Wniósł o: zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt zobowiązanemu, rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym bez wzywania stron, zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, podał, że nadesłana odpowiedź na jego pismo została udzielona po terminie, nadto jego pytania były proste. Skarżący uzupełniał swoją skargę pismem z [...]marca 2021 r., odnosząc się do wcześniejszej korespondencji z organem i wskazując na swoje niezadowolenie z udzielonej odpowiedzi. Kolejne "uzupełnienie" skargi (nazwane skargą na bezczynność) datowane jest z dniem [...]czerwca 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądania skargi są niezasadne. Podniósł, że organ pismem udzielił skarżącemu odpowiedzi. Wyjaśnił, że po analizie zakresu i rodzaju żądania ujętego we wniosku z [...]października 2020 r. ustalił, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wnioskodawca został poinformowany pismem z [...] listopada 2020 r. o ustaleniach Organu. Jednocześnie, traktując pismo Skarżącego z [...]października 2020 r. w zakresie pkt. 2 jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., Organ poinformował skarżącego, iż z uwagi na tak ogólnie sformułowane zapytanie dotyczące nieudzielenia odpowiedzi na postulaty samorządu w S. nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi. Organ wyjaśnił, że określenie "postulaty samorządu z S." nie pozwala na wskazanie organów samorządu gminnego lub powiatowego, na którego wystąpienia nie została udzielona odpowiedź. Odpowiedź została zatem udzielona z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 2 k.p.a. Z kolei odnośnie pkt. 5 (który został przez Organ potraktowany jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a.), dotyczącego braku powiadomienia przedsiębiorców S. o zamknięciu korytarza trasy [...] w miejscowości [...]podczas budowy drogi ekspresowej [...], wszelkie informacje na temat utrudnień występujących na drogach krajowych publikowane są na stronie internetowej GDDKiA. Odpowiedź została zatem udzielona z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 2 k.p.a.. Odnosząc się do kwestii odległości ustawionych słupów latarni na drogach serwisowych (pkt 10. pisma Skarżącego), Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 109 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124, z późn. zm.) słupy oświetleniowe powinny być tak usytuowane, aby nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i nie ograniczały widoczności. Warunek ten jest zatem spełniony w zakresie słupów przy drogach serwisowych, o których pisze Skarżący. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Organ wyjaśnił, iż przekroczenie terminu w zakresie udzielenia odpowiedzi było nieznaczne i wynikało m. in. z konieczności przekazania wniosku z Oddziału GDDKiA w K. do Centrali GDDKiA w W.. Zatem nie było ono celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem ani lekceważeniem prawa przez organ. Końcowo Organ stwierdził, że nie odmówił udzielenia informacji publicznej, lecz poinformował, iż żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Zaznaczył, że zakres kompetencji Dyrektora jest określony m.in. w ustawie o służbie celnej oraz Regulaminie organizacyjnym GDDKiA, który jest dostępny na stronie internetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...]października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego na podstawie u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zadaniem Sądu było zatem ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie, Organ - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy zaliczyć do jednej z ww. kategorii podmiotów, a więc jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. lub, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27.01.2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18.01.2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16.) Kluczowa zatem dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/20). Organ odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, wskazał, że pytania z pisma datowanego na [...]października 2020 r., nie stanowią informacji publicznej. Sąd podziela powyższe stanowisko organu, zatem nie zachodzi potrzeba ponownego powtarzania. Należy zwrócić uwagę skarżącemu, że organy nie są zobowiązane do przekazywania tzw. dokumentów wewnętrznych, nadto zauważenia wymaga, że część pytań z pisma z [...]października 2020 r., stanowi pytania retoryczne (dot. pytań 7-10). Zauważenia wymaga, iż organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 07 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/19, WSA w Gliwicach z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 13/19, WSA w Łodzi z 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19). Rację należy przyznać Organowi, żądana przez skarżącego informacja jako niedotycząca działalności organu, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie spełniony pozostał warunek przedmiotowy wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Organ wywiązał się z obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej zadawanych pytań, udzielając stosownej odpowiedzi. Skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy o bezczynności organu. Tym samym udzielenie odpowiedzi skarżącemu z kilkudniowym opóźnieniem nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.