VIII SAB/Wa 44/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do załatwienia wniosku D. P. z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 4) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego D. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. P. (dalej: skarżący) pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") uzasadnienia zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. dotyczącego zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. – Z. K. Jednocześnie wniósł o dokładne wyjaśnienie faktów i motywów, jakimi Prezydent Miasta R. kierował się odwieszając Z. K. oraz o przesłanie wszystkich dokumentów związanych z "zawieszeniem i odwieszeniem Z. K.". Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (znak:[...]) Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował skarżącego, iż nie występują w obowiązującym systemie prawnym szczególne przepisy ustawowe, które nakładałyby obowiązek uzasadnienia zarządzeń organów gminy. Wskazał, iż bezspornym jest fakt, iż zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zawieszenia Z. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] im. [...] [...] w R. przy ul. W. [...] zostało wydane w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Natomiast zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zawieszenia Z. K. w pełnieniu obowiązków dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] im. [...] [...] w R. przy ul. W. [...] – z uwzględnieniem postanowienia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., która po rozpoznaniu odwołania Z. K. od zarządzenia nr [...] w przedmiocie zawieszenia Z. K. wydała postanowienie uwzględniające odwołanie. Odnosząc się natomiast do przesłania wszystkich dokumentów związanych "z zawieszeniem i odwieszeniem Z. K." Prezydent Miasta R. wyjaśnił, iż zarówno zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r., jak i zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce Zarządzenia Prezydenta Miasta. Nadto Prezydent Miasta R. wskazał, iż ze względu na fakt, iż Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], do której odwołała się Z. K. działa przy Wojewodzie [...], skarżący winien zwrócić się do Komisji Dyscyplinarnej w przedmiotowej sprawie. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2013 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej odrzucenie, jako przedwczesnej. Zdaniem organu, skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 16 u.d.i.p. trybu odwoławczego przewidzianego dla danego rodzaju spraw, zaś organowi nie można zarzucić bezczynności, skoro w dniu [...] lipca 2013 r. odniósł się do wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga na bezczynność Prezydenta Miasta R. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozważania merytoryczne należało jednak poprzedzić analizą zarzutu formalnego zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność z uwagi jej przedwczesne złożenie. Wskazać należy, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Z powyższych względów, Sąd nie podziela stanowiska, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie, dlatego mógł przejść do merytorycznego jej rozpatrzenia. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd skargi jest zarzucana Prezydentowi Miasta R. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Natomiast art. 16 u.d.i.p. stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować, z jakim żądaniem strona występuje, a mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zajął stanowisko, że żądane przez skarżącego informacje w postaci udostępnienia posiadanych przez Prezydenta Miasta R. dokumentów dotyczących postępowania prowadzonego w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. stanowią informację publiczną. Żądana informacja w tym zakresie mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., dotyczy bowiem działalności organu prowadzącego szkołę i jednocześnie sprawującego nadzór nad jej działalnością w zakresie finansowym i administracyjnym (art. 34 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572). Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącego, Prezydent Miasta R. mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi np. na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Prezydent Miasta R. pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Prezydent Miasta R. powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego w przedstawionym zakresie przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punktach 1), 2) i 4) sentencji wyroku. Na zasadzie art. 250 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 3) sentencji wyroku o kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu.