VIII SAB/Wa 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Y. S. na bezczynność Wojewody [...] 1) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2020 roku o zmianę decyzji; 2) stwierdza, że bezczynności organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z punktu 1 wyroku; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Y.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SAB/Wa 47/21 Uzasadnienie Pismem procesowym z dnia 17 sierpnia 2021 roku Y. S. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...]. Wnosił o: - zobowiązanie Wojewody [...] do rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 roku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...]; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia[...] grudnia 2020 roku o zmianę decyzji oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów ewentualnie przyznanie na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż skarżący w dniu 11 grudnia 2020 roku ( doręczony 14 grudnia 2020 roku) złożył wniosek o zmianę decyzji. Po złożeniu wniosku skarżący, jak i jego pełnomocnik wielokrotnie podejmowali bezskuteczne próby telefonicznego kontaktu z Wydziałem Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w W.. Wobec braku kontaktu telefonicznego, pełnomocnik skarżącego w dniu 9 lutego 2021 roku skierował drogą meilową zapytanie o stan sprawy. W odpowiedzi na zapytanie skarżący uzyskał informację ,, zarejestrowaliśmy zapytanie, o szczegółach poinformujemy wkrótce ‘’. Pismem z dnia 14 kwietnia 2020 roku skierowano do organu ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej kpa). Organ w żaden sposób nie poinformował o jakichkolwiek czynnościach podjętych wobec złożenia ponaglenia. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym stosownie do treści art. 35 § 2 kpa niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W ocenie skarżącego złożony w sprawie wniosek zawierał niezbędne dokumenty i przedstawiał fakty i dowody, które organ mógł zweryfikować z urzędu. Organ dysponował dokumentami złożonymi w sprawie, w której wydał uprzednio decyzję z dnia [...] października 2019 roku. Skarżący wskazywał również na treść przepisu art. 35 § 3 kpa, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem w sprawie niniejszej organ nie poinformował przez okres 9 miesięcy o podjęciu jakiejkolwiek czynności względem złożonego wniosku. Uzasadniając żądanie stwierdzenia rażącej bezczynności skarżący wskazywał na orzecznictwo sądów administracyjnych – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 roku, syg. II OSK SAB/Bk 30/21 gdzie sąd argumentował, że ,, braki kadrowe i ogólna sytuacja w kraju związana z pandemią nie zdjęły z organu obowiązku wypełniania zadań, w tym udostępniania informacji publicznej będącej w posiadaniu organu ‘’. W wyroku z dnia 18 marca 2021 roku, syg. akt III OSK 513/21 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż ,, przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulupjących do których okoliczności nie zalicza się organizacyjnych problemów, obciążenie dużą ilością spraw , braki kadrowe z tego względu, że nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i ograniczenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki’’. W tych warunkach nie można mieć wątpliwości, co do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...], który od przeszło 9 miesięcy nie podjął żadnej czynności w związku ze złożonym wnioskiem przez skarżącego, a postawa pracowników organu, którzy nie odpowiadają na widomości e-mail, ponaglenia i telefony wskazuje na oczywiście lekceważący stosunek organu do strony postępowania. W zakresie żądania ukarania grzywną organu lub przyznania wskazanej kwoty na rzecz skarżącego podnoszono, iż skarżący oczekuje na załatwienie sprawy dotyczącej legalizacji jego pobytu na terenie Polski. Przedłużający się okres rozpatrzenia wniosku uniemożliwia podjęcie mu pracy w Polsce i naraża na utratę wynagrodzenia za pracę, którą mógłby podjąć oraz brak możliwości realizacji planów życiowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska procesowego podnosił, iż w dniu 14 grudnia 2020 roku wpłynął wniosek skarżącego o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 roku w trybie art. 154 kpa. W dniu 19 kwietnia 2021 roku wpłynęło ponaglenie skierowane do organu II instancji. Organ w dniu [...] września 2021 roku wydał decyzję w sprawie wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 roku. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze, organ podnosił, iż w dniu 14 marca 2020 roku na terytorium Rzeczypospolitej Polski został ogłoszony stan zagrożenia epidemii, który został zastąpiony stanem epidemii w dniu 20 marca 2020 roku. We wskazanym okresie do organu wpłynęło za pośrednictwem poczty 13 000 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Po wznowieniu obsługi do organu wpływało średnio 9 000 wniosków miesięcznie, w większości za pośrednictwem poczty. Powyższe oznacza konieczność, co najmniej dwukrotnej wizyty cudzoziemca w organie( złożenie wniosku i pobranie linii papilarnych) oraz odbiór karty pobytu). W 2020 roku wpłynęło do organu około 80 000 wniosków o legalizację pobytu, co daje wzrost o 30% w stosunku do poprzedniego roku. Nadto załatwianie interesantów musiało odbywać zgodnie z obowiązującymi przepisami, z zachowaniem reżimu sanitarnego. Wojewoda od czasu ponownego otwarcia Wydziału do Spraw Cudzoziemców dziennie obsługuje 1300 klientów w zakresie legalizacji pobytu. Powyższe okoliczności mają wpływ na długość rozpatrywania spraw. Odnosząc się do kwestii przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej to jego zdaniem wniosek jest całkowicie bezzasadny. Wskazywał, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie wyżej powołanego przepisu jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinującym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwianiu sprawy. Pełni funkcję odszkodowawczą, a zatem wiąże się z koniecznością wykazania( a przynajmniej uprawdopodobnienia)przez stronę skarżącą poniesienia oraz rozmiaru szkody. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a cudzoziemiec nie wykazał żadnej szkody, ani uszczerbku, a w sprawie została wydana decyzja z przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 70). Niewątpliwie niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do obowiązku przestrzegania terminów wyznaczonych celem załatwienia sprawy( art. 35 kpa). Bezspornie też, obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, czy też termin miesiąca na załatwienie odwołania, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, w tym z zasadą praworządności – art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów – art. 8 kpa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ma stanowić zatem narzędzie przymuszające do podjęcia żądanego działania( wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2014, syg. akt I SAB/ Kr 13/14). W związku z tym, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ wydał decyzję, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania decyzji. Jednocześnie biorąc za podstawę art. 149 § 1a) p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynności organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). W ocenie sądu trzeba zauważyć, iż kategoria ,, rażącego ‘’ naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedającej się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami danego okresu. Trudności kadrowe organu, sytuacja epidemiczna w kraju związana z COVID -19 oraz znacząca liczba spraw wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej przewlekłość, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która winna wpływać na ocenę, iż nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może fakultatywnie wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżących sumę pieniężną, w wysokości określonej w art. 154 § 5 p.p.s.a. Taki wniosek o przyznane sumy pieniężnej został zawarty w skardze. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (DZ.U nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania( postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 roku, syg. akt III SPP 10/15). Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z 19 maja 2017 r., IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ co prawda pozostawał w bezczynności przez okres ponad 9 miesięcy, ale okoliczności zewnętrzne – zwiększona liczba wniosków, pandemia i obostrzenia z tym związane musiały spowodować przedłużenie w załatwianiu spraw. Organowi nie możemy przypisać celowego unikania w załatwieniu przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie zachodzą podstawy do nałożenia na organ kary grzywny, ani przyznania kwoty pieniężnej. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż rozpoznanie wniosku mogłoby mieć znaczenie w sferze ekonomicznej w przypadku jego pozytywnego załatwienia ale jednocześnie nie przedstawia ,, szkody ‘’, jej wysokości która wyniknęła z opieszałości organu. Nadto organ załatwił przedmiotowy wniosek. Z tych też względów w Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego oraz oddalił żądanie do nałożenia na organ kary grzywny lub przyznania kwoty pieniężnej. Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.