VIII SAB/Wa 48/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w sprawie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) umorzyć postępowanie sądowe; 2) zasądzić od Rzecznika Praw Dziecka na rzecz skarżącego D. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. P. (dalej: "skarżący") pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., powołując się na ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do Rzecznika Praw Dziecka (dalej: "Rzecznik’’ lub "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej") o umożliwienie mu wglądu do akt postępowania prowadzonego przez Rzecznika w sprawie dotyczącej naruszania praw i dobra dziecka w Publicznym Gimnazjum Nr [...] w R.. W dniu [...] maja 2011 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na bezczynność Rzecznika w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej. W jej uzasadnieniu podniósł, iż na pismo z [...] kwietnia 2011 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi, ani pozwolenia na wgląd do akt, ani też decyzji odmownej. Wskazał, iż jedynie telefonicznie nieznana mu urzędniczka Biura poinformowała go, że Rzecznik nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym wniósł o zbadanie sprawy przez Sąd, umożliwienie mu wglądu do akt i ukaranie winnych naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Biuro Rzecznika udzieliło skarżącemu informacji, że zgodnie z wykładnią systemową prawa, postępowanie prowadzone przez Rzecznika nie podlega regułom postępowania administracyjnego. Wskazało, iż w związku z tym pismo skierowane do sądu administracyjnego pozostało w Urzędzie i zostało włączone do akt sprawy. Jednocześnie poinformowało skarżącego, iż wgląd do akt jest możliwy jedynie w Biurze Rzecznika po ustaleniu terminu. Na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r., Sąd postanowieniem z 2 września 2011 r. wymierzył Rzecznikowi grzywnę w wysokości 200 zł (sygn. akt: VIII So/Wa 6/11) podnosząc, iż organ, za pośrednictwem którego wniesiona jest skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Również na Rzeczniku będącym organem państwa spoczywa obowiązek wynikający z przepisu art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i to niezależnie od oceny, czy ma on podstawy do działania w danej sprawie jako organ administracji publicznej. Postanowieniem z 26 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Rzecznika na zaskarżone postanowienie z 2 września 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnął, iż Rzecznik Praw Dziecka należy do grupy podmiotów objętych obowiązkiem informacyjnym, gdyż jest podmiotem władzy publicznej. W związku z tym – zdaniem NSA – nie ulega wątpliwości, że jest on podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, pełnomocnik organu oświadczył, iż załączoną do akt odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ukarania organu grzywną w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. (pismo organu z [...] listopada 2011 r.) należy traktować jako odpowiedź na skargę na bezczynność. W piśmie tym organ wniósł o odrzucenie wniosku z uwagi na brak zdolności Rzecznika przed sądami administracyjnymi w charakterze strony, bądź o oddalenie wniosku w razie uznania, iż sprawa podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Jednocześnie wskazał, iż w dniu [...] lipca 2011 r. Biuro Rzecznika poinformowało skarżącego pisemnie, iż w każdym uzgodnionym terminie może on zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie Rzecznika oraz że nie jest możliwe udostępnienie kopii akt drogą korespondencyjną na pisemny wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że wykonanie przez organ tego obowiązku wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy wydanie aktu lub dokonanie czynności nastąpiło z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517). Natomiast art. 134 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Rzecznika, który na skutek złożonego przez niego w dniu [...] kwietnia 2011 r. (data wpływu pisma do Biura Rzecznika) wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie podjął jakichkolwiek działań w 14 dniowym terminie, o którym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Po upływie tego terminu Rzecznik pozostawał w bezczynności, więc jedynym narzędziem pozwalającym skarżącemu na skuteczne jej zwalczanie była skarga do sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, jak również wcześniejsze postanowienia NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517; WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2004 r., II SAB/Gd 153/02, LEX nr 220349, z 29 października 2004 r., II SAB/Gd 26/03, LEX nr 299473 oraz z 13 lutego 2008 r., II SAB/Gd 38/07, LEX nr 401785; WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2006 r., I SAB/Ol 3/06, LEX nr 237485). Z akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę wynika, że dopiero pismem z [...] lipca 2011 r. (nadanym [...] lipca 2011 r.) Rzecznik udzielił odpowiedzi skarżącemu, informując go o możliwości wglądu do akt sprawy. Natomiast z prezentaty złożonej na skardze wynika, że wpłynęła ona do Rzecznika [...] maja 2011 r., tj. przed udzieleniem przez organ odpowiedzi skarżącemu. Wobec udzielenia przez Rzecznika odpowiedzi pismem z [...] lipca 2011 r. - po wywiedzeniu skargi na bezczynność - nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. Nie istnieje bowiem w chwili orzekania przez Sąd przedmiot zaskarżenia - bezczynność organu administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. obowiązany jest orzec o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Skoro organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny, należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Brak też jest podstaw do odrzucenia skargi, gdyż Rzecznik jako podmiot władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (o czym przesądził NSA w postanowieniu z 2 września 2011 r., I OZ 796/11). Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 201 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., tzn. w sytuacji, gdy organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie swojej właściwości, uwzględnił skargę do dnia rozprawy. Umożliwienie skarżącemu wglądu do żądanych dokumentów przed dniem rozpoczęcia rozprawy należy uznać za uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., co uzasadniało zastosowanie cytowanego wyżej art. 201 § 1 p.p.s.a. Możliwość zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tego rodzaju sytuacji została również potwierdzona w przywołanej wyżej uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08.