VIII SAB/Wa 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku 1) wymierza Wójtowi Gminy G. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygnatura akt VIII SAB/Wa 15/12; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. F. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem oznaczonym datą [...] marca 2012 r. (złożonym w organie w dniu [...] marca 2012 r.) M. F. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm.; zwana dalej: "u.d.i.p.") kserokopii kart wynagrodzeń za 2011 r. wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta, z uwzględnieniem usunięcia danych osobowych oprócz imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Wójt poinformował skarżącego, że informacją publiczną, w której określane są kwoty wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych gminy są oświadczenia majątkowe udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnośnie karty wynagrodzeń organ wyjaśnił, że są one prowadzone wyłącznie w systemie informatycznym oraz zawierają oprócz wynagrodzeń podawanych w ww. oświadczeniach majątkowych także inne dane osobowe, w tym dane wrażliwe, które nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał, iż wszystkie informacje zawarte w kartach wynagrodzeń, które nie są danymi osobowymi znajdują się w ww. oświadczeniach. Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił organowi naruszenie art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p., poprzez nie udostępnienie informacji publicznej w postaci karty wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy G. oraz jednostek organizacyjnych za rok 2011. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w postaci kart wynagrodzeń, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, iż organ nie udostępniając mu żądanych informacji oraz nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej naruszył art. 16 u.d.i.p., a swoją bezczynnością naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydania kserokopii kart wynagrodzeń wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta z zastrzeżeniem usunięcia danych osobowych oprócz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż wnioskowane przez skarżącego informacje znajdują się w posiadaniu organu, a ponadto karty wynagrodzeń w części, w jakiej zawierają informacje o wysokości wszelkich wynagrodzeń otrzymywanych przez funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy G. oraz jednostek organizacyjnych za rok 2011, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wywiódł, iż jak wynika z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę okoliczność, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informacją publiczną nie jest kwestionowana, natomiast powodem nieuwzględnienia wniosku jest to, iż karta wynagrodzeń zawiera oprócz żądanych przez skarżącego, także inne informacje, które podlegają ochronie. W takiej jednak sytuacji organ winien był zastosować art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 u.d.i.p. winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Z uwagi na to, iż Wójt nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie rozstrzygnął jego wniosku poprzez wydanie decyzji, naruszając w szczególności przepisy art. 13 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., zarzut bezczynności Sąd uznał za uzasadniony. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu [...] sierpnia 2012 r., zaś doręczenie organowi ww. wyroku wraz z aktami administracyjnymi nastąpiło w dniu [...] września 2012 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. (doręczonym w dniu [...] września 2012 r.) Wójt zawiadomił skarżącego o zmianach kadrowych, konieczności opracowania nowego regulaminu organizacyjnego urzędu i zakresu obowiązków dla pracowników, co skutkowało wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, który organ określił na dzień [...] października 2012 r. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2012 r. organ działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki udzielenia informacji w takiej formie jak karty wynagrodzeń, bowiem wnioskowane informacje w zakresie strony przedmiotowej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jednocześnie zgodził się z tym, że wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne, czego dowodem są oświadczenia majątkowe składane przez te osoby. Wywiódł, że imienne karty wynagrodzeń w urzędzie prowadzone są wyłącznie w systemie informatycznym i zawierają oprócz wynagrodzeń także inne dane osobowe, w tym dane wrażliwe, które nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał, iż nie jest możliwe usunięcie z kart wynagrodzeń danych objętych ochroną i udostępnienie karty tylko z wynagrodzeniem brutto. Zaznaczył nadto, iż gdyby informacji o treści zgodnej z wnioskiem udzielono, byłaby to informacja przetworzona w rozumieniu u.d.i.p. i wymagałaby zmian (przetworzenia) w treści kart. Tymczasem udostępnienie informacji przetworzonej następuje tylko po wykazaniu ważnego interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Kolegium uznało, iż żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, natomiast opublikowanie ich w Biuletynie Informacji Publicznej nie jest wystarczające. Kolegium powołało w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SAB 15/12 dotyczący analogicznych informacji za 2011 r., zgodnie z którym informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń, faktycznie wypłacone w poszczególnych okresach. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta, że udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem stanowiłoby o udzieleniu informacji przetworzonej. Ponadto podkreślono, że czynności organu, takie jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku. W tej sytuacji, nawet gdyby żądane przez skarżącego karty wynagrodzeń wymagały tzw. anonimizacji polegającej na wykreśleniu z nich elementów formalnych oraz dotyczących danych osobowych, należałoby zakwalifikować je jako informacje proste, czyli nieprzetworzone, bowiem czynności takie sprowadzają się wyłącznie do czynności technicznych. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 108/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako niedopuszczalną odrzucił skargę Wójta na powołaną wyżej decyzję Kolegium. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący wniósł - w trybie art. 227 k.p.a. - skargę na Wójta do organu uchwałodawczego gminy. Rozpoznając ww. skargę Rada Gminy G. podjęła w dniu [...] września 2013 r. uchwałę Nr [...] uznającą, iż zarzuty skargi w zakresie przewlekłości organu I instancji w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej są bezzasadne. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o ukaranie Wójta grzywną z uwagi na brak rozpatrzenia jego wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej i o zobowiązanie Wójta do udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii kart wynagrodzeń. W uzasadnieniu skargi, szczegółowo przedstawiając przebieg postępowania w niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż do chwili obecnej wnioskowana przez niego informacja publiczna nie została mu udostępniona. Naruszony zostały zatem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który nakazuje udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym przypadku za datę ponownego złożenia wniosku traktuje się datę doręczenia decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. organowi I instancji. W wyznaczonym terminie Wójt nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał także decyzji o odmowie jej udostępnienia z podaniem przyczyny powyższego oraz możliwością uzyskania informacji w innej formie. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie jako nie spełniającej warunków formalnych, ewentualnie o jej umorzenie jako bezprzedmiotowej. Podniósł, że w sprawie niniejszej skarżący nie wniósł zażalenia w trybie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), a wiec sąd nie jest właściwy do rozpoznania sprawy i powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Analizowana sprawa dotyczyła wymierzenia grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 153 p.p.s.a. przesądza z kolei, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powołanych przepisów wynika, że omawiana grzywna w sposób oczywisty stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma ona charakter represyjny. Stanowi bowiem w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji wyroków sądowych. Zwrócić uwagę należy, iż w postanowieniu z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt l OSK 467/09 Naczelny Sąd Administracyjny (publ.: LEX nr 573282) orzekł, że w ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 727/07 (publ.: LEX nr 479301) przyjął, iż zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt. II SAB/Ol 16/08 wskazał, iż niewykonanie wyroku sądu to między innymi zawiniona bezczynność organów administracji, jaka następuje po zwrocie im przez sąd akt administracyjnych wraz z doręczeniem prawomocnego wyroku, w którym sąd ten uwzględnił skargę, a w uzasadnieniu zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd. Poglądy te, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Z niewykonaniem wyroku, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany, mamy do czynienia, kiedy podmiot ten w ustawowym terminie, po prawomocnym wyroku sądu w dalszym ciągu nie udziela żądanej informacji, lub udziela jej w niepełnym rozmiarze, czy w końcu przekazuje wnioskodawcy nieprawdziwe dane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy powtórzyć, iż wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12 Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne wraz z wyrokiem wpłynęły do organu w dniu [...] września 2012 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin upływał w dniu [...] września 2012 r. Tymczasem w dniu [...] września organ zawiadomił stronę, iż jego wniosek zostanie załatwiony w terminie do dnia [...] października 2012 r. z powodów, które w żaden sposób tego faktu nie usprawiedliwiały. Niezależnie od powyższego, załatwiając w końcu sprawę poprzez wydanie w dniu [...] października 2012 r. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, organ nieprawidłowo wykonał zalecenia ww. wyroku, którymi był związany. Jak już wcześniej przytoczono, uwzględniając skargę skarżącego na bezczynność organu Sąd wskazał, iż organ nie kwestionował faktu, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informacją publiczną, powodem nieuwzględnienia wniosku był natomiast fakt, iż karta wynagrodzeń zawiera oprócz żądanych przez skarżącego, także inne informacje, które podlegają ochronie. Sąd wskazał wyraźnie, iż w takiej sytuacji organ winien był zastosować art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 u.d.i.p. winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Ewidentnym jest także fakt, iż po uchyleniu decyzji Wójta (z [...] października 2012 r.) na skutek decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. i zniesieniu prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zostało w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyraźnie podkreślone, Wójt w dalszym ciągu zobowiązany był do wykonania wyroku Sądu z dnia 20 czerwca 2012 r., pomimo, iż zakreślony przez Sąd termin do rozpoznania wniosku skarżącego upłynął. Tymczasem po zwrocie akt sprawy do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2013 r. (z Sądu, bowiem organ wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium) organ nie podjął już jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wykonania nałożonego nań obowiązku. Wobec powyższego należało uznać, że skoro Wójt, rozpatrując wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, nie dochował 14-dniowego terminu, zakreślonego organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., to sytuacja taka wyczerpywała normę z art. 154 § 1 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że przesłane skarżącemu zestawienie rocznych wynagrodzeń z dnia [...] października 2013 r. miało miejsce już po wniesieniu przez skarżącego skargi, a ponadto w ocenie Sądu nie jest udzieleniem wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Zaistniała zatem przesłanka do wymierzenia Wójtowi grzywny w oparciu o dyspozycję art. 154 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podstawę obliczania wysokości grzywny w niniejszej sprawie stanowi obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M.P. z 2013 r. poz. 107), z którego wynika, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3 161,77 zł. Konstrukcja art. 154 § 6 p.p.s.a. zawierającego jedynie wskazanie maksymalnej wysokości grzywny prowadzi do wniosku, że okoliczności, które mają wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, muszą być przedmiotem szczegółowej analizy konkretnej sprawy przy uwzględnieniu całokształtu jej okoliczności. Wymierzając Wójtowi grzywnę w wysokości [...] zł, Sąd uznał, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu, który zignorował obowiązki wynikające dlań z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i zlekceważył wiążący go wyrok Sądu, zapadły w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12. Grzywna ta jest na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Powyższy stan sprawy stanowił podstawę do uznania, iż przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Sądu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.