VIII SAB/Wa 54/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku M. F. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydania kserokopii kart wynagrodzeń osób objętych wnioskiem za 2010 rok w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Wójtowi Gminy G. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] kwietnia 2013 r. (data złożenia) M. F. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwana dalej: "u.d.i.p.") kart wynagrodzeń za 2010 r. wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta, z uwzględnieniem usunięcia danych osobowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, że nie jest prowadzona dokumentacja w postaci kart wynagrodzeń zawierających informację o kwotach wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych. Taką informację publiczną zawierają oświadczenia majątkowe, które dostępne są na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy G. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 5 u.d.i.p. W wyniku rozpoznania odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy uznając, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych jednocześnie uznało, że nie jest wystarczające opublikowanie ich w Biuletynie Informacji Publicznej. Kolegium powołało w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12 dotyczący analogicznych informacji za 2011 r., zgodnie z którym informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń, faktycznie wypłaconych w poszczególnych okresach. Również Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, że nie jest możliwe załatwienie wniosku, ponieważ nie jest prowadzona dokumentacja w postaci kart wynagrodzeń. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia o tym wnioskodawcę i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Następnie Wójt pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia jego wniosku, doręczając powyższe pismo skarżącemu w dniu [...] czerwca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, gdyż nie jest prowadzona w urzędzie dokumentacja w postaci kart wynagrodzeń. Informacja może być udzielona w formie ustnej przez osoby wymienione we wniosku. Następnie pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformowano skarżącego o wynagrodzeniach rocznych brutto za 2010 r. przypisanych do 14 stanowisk. W dniu [...] września 2013 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił organowi naruszenie art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci kart wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy G. oraz jednostek organizacyjnych za 2010 rok. Wniósł o ukaranie Wójta grzywną z uwagi na nie wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej i o zobowiązanie Wójta do udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii kart wynagrodzeń. Uzasadniając skargę skarżący zanegował stanowisko Wójta w zakresie udostępniania informacji ustnie, skoro nie jest prowadzona dokumentacja w postaci kart wynagrodzeń. Zarzucił, że Wójt nie poinformował go, w jakiej formie jest prowadzona dokumentacja kadrowa zawierająca poszczególne składniki wypłaty pracownika jak: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, kwota udzielonych nagród. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie jako niespełniającej warunków formalnych, ewentualnie o jej umorzenie jako bezprzedmiotowej. Podniósł, że w sprawie niniejszej skarżący nie wniósł zażalenia w trybie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), a wiec sąd nie jest właściwy do rozpoznania sprawy i powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd. Jak wskazał organ, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych (niż określone w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a.) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z powyższego wynika, iż co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie mniej jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2348/13), norma z art. 52 p.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia tylko wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy k.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje zaś takich środków zaskarżenia. Co więcej, ustawa ta wprowadza zasadę, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, co podkreślić należy, art. 37 k.p.a. nie stanowi podstawy do wystąpienia z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie dostępu do informacji publicznej może więc zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i nie będzie podlegała w takim przypadku odrzuceniu. Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego stanowiska Sądu należy wskazać w pierwszej kolejności, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jest też w istocie poza sporem, że żądana informacja jest informacją publiczną, bo co do zasady uwzględniając decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r., organ nie odmawia jej udostępnienia. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – kart wynagrodzeń za 2010 r. wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta. W ustawie o dostępie do informacji publicznej, określone zostały obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot taki powinien: 1) udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają); 2) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź 3) wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie precyzuje formy udostępnienia informacji publicznej. Jednak art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej w wnioskiem. Skarżący występował o udostępnienie w formie kserokopii, wybierając stosowny wariant na druku wniosku (wśród wymienionych tam wariantów nie wymieniono wydruku komputerowego). Przepis ten pozostawia więc przede wszystkim wyborowi wnioskodawcy formę udostępnienia informacji. Dopiero niemożność udostępnienia w formie preferowanej przez wnioskującego umożliwia zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. zaproponowanie innej formy udostępnienia informacji. Organ nie wykazał, że nie jest możliwe sporządzenie takiej informacji w formie kserokopii, czy dokumentu w postaci papierowej. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do przestrzegania szeregu przepisów wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym, z których to przepisów, jak i przepisów wykonawczych do nich, wynika obowiązek prowadzenia szczegółowej sprawozdawczości finansowej, w tym płacowej. Czy jest to prowadzone w postaci pisemnej, czy też w systemie komputerowym, to zawsze jest możliwe uzyskanie stosownych danych o wynagrodzeniach poszczególnych funkcjonariuszy. Nie prowadzenie więc dokumentów w postaci "kart wynagrodzeń" nie może stać na przeszkodzie wytworzenia papierowego dokumentu przedstawiającego wynagrodzenia poszczególnych osób w poszczególnych okresach czasu z rozbiciem na składniki wynagrodzenia. Skoro możliwe jest przestawienie takich danych w postaci papierowej, to tym samym możliwe jest wykonanie stosownych kserokopii, a więc organ nie może na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uznać za niemożliwe dostarczenie informacji w formie pisemnej wybranej przez wnioskodawcę. Dlatego też brak jest podstaw do nie wydania żądanych informacji w formie pisemnej, a tylko odesłanie do bliżej niesprecyzowanych informacji ustnych. Takie stanowisko organu byłoby uzasadnione, gdyby informacja o wynagrodzeniach funkcjonariuszy gminy miała postać jedynie informacji przechowywanej w pamięciach tych funkcjonariuszy – w zakresach tych pamięci będących w dyspozycji gminy. Zaznaczyć także należy, że Organ miał też świadomość, iż wnioskodawca nie domagał się informacji o sumarycznych rocznych wynagrodzeniach funkcjonariuszy gminy, ale wnioskował o informację bardziej szczegółową, co sprecyzował skarżący w swoim odwołaniu i Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Dlatego też, przesłane zestawienie rocznych wynagrodzeń z dnia [...] października 2013 r. nie jest udzieleniem żądanej informacji publicznej. Ponieważ Wójt nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął jego wniosku poprzez wydanie decyzji (po rozstrzygnięciu Kolegium), naruszając w szczególności przepisy art. 13 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., zarzut bezczynności jest uzasadniony. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania określonego aktu (decyzji), nie przesądzając jednak o jej treści. Dlatego też Sąd w tym postępowaniu nie mógł zarówno nakazać organowi udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, jak też decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji. O tym rozstrzygnąć powinien Wójt poprzez udzielenie żądanej informacji w formie prawem określonej lub przez odmowę udzielenia w decyzji, która ostatecznie może podlegać merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Wójt związany jest jednak oceną Sądu wskazującą na to, że nie udzielenie informacji w formie pisemnej będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy tej informacji nie da się uzyskać w takiej formie przy użyciu zwykłych technik wykorzystania zgromadzonych przez gminę zgodnie z przepisami prawa zasobów takich informacji. Sąd uwzględniając skargę stwierdza, że bezczynność organu miała charakter rażący w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wniosek skarżącego pozostawał niezałatwiony od dnia [...] kwietnia 2013 r., również na jego właściwe załatwienie nie wpłynęła decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r. Dodatkowo należy wskazać, że w analogicznej sprawie dotyczącej tego samego wnioskodawcy żądającego takich samych danych za 2011 r. Sąd wydał już prawomocny wyrok w dniu 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12, co nie zmieniło zachowania organu. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, lekceważenie obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej jawi się wyraziście jako rażące i wymaga reakcji dyscyplinującej ze strony Sądu. Dlatego Sąd orzekając, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) jednocześnie wymierzył Wójtowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę w kwocie [...] zł, do czego był uprawniony niezależnie od tego czy skarżący o to wnosił czy nie. Przy takim rozstrzygnięciu sprawy należało również zasądzić od Wójta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.