VIII SAB/Wa 54/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, sędzia WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. S. w przedmiocie przewlekłego prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w sprawie warunków zabudowy 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. z wniosku M. S. z [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 roku w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 761/11; 2) uznaje, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Prezydentowi Miasta R. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) umarza postępowanie w pozostałej części; 5) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Skarżąca M.S. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania z jej wniosku z [...] lipca 2008 r. o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 761/11. Skarżąca domagała się: orzeczenia o jej uprawnieniu do otrzymania wnioskowanej decyzji, wymierzenia Prezydentowi Miasta R. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. 1.2. Skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Po złożeniu przez nią wniosku w dniu [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "organ" lub "Prezydent") wydał [...] decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Każda z tych decyzji została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 761/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (Kolegium, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] utrzymującej w mocy odmowną decyzję Prezydenta Miasta R. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Sąd uchylając decyzję wskazał na przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu uzgadniania warunków zabudowy od treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Ten bowiem akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Nie może zatem stanowić podstawy podejmowanych przez organy administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepis ten jako ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy nie może być jednak stosowany w sposób prowadzący do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Właściciel ma bowiem prawo nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. Z tych względów przy stosowaniu tego przepisu ustawowe pojęcia takie jak: "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" (jako pojęć nieostrych) należy interpretować przy zastosowaniu wykładni systemowe, interpretując te pojęcia szeroko, na korzyść uprawnień właścicielskich. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w stosunku do interesu jednostki. Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz dostępu z tej samej drogi publicznej oznacza, że spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie przyjęto do analizy obszar w jego minimalnej dopuszczonej przez § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") odległości -120 m (trzykrotna szerokość frontu działki skarżącej). Jednakże z unormowania tego nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi sąsiedztwie. Nie można bowiem podzielić koncepcji, że w przypadku braku zabudowy działki sąsiedniej nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Działka sąsiednia to nie działka bezpośrednio sąsiadująca z działką, dla której ustala się warunki zabudowy. Uzasadniona jest szersza wykładnia pojęcia "działki sąsiedniej" rozumianej jako obszar tworzący urbanistyczną całość, bo trudno przypisać ustawodawcy, że jego celem było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Sąd wskazał, że na ul. K. w dalszym sąsiedztwie działki skarżącej została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa na działkach nr [...][...] (wydano warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę), co oznacza, że przy przyjęciu większego obszaru analizowanego w jego granicach znalazłyby się te właśnie działki. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie winny były rozważyć wyznaczenie większego obszaru analizowanego tym bardziej, że znajdował on uzasadnienie w dobrym sąsiedztwie. Z uzasadnień organów obu instancji wynika, że w żaden sposób nie zostały ocenione i wyważone racje skarżącej, podczas gdy ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczanie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przez organy administracji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia organów administracji na żadnym etapie postępowania od nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności obywatela oraz zakresu ochrony, jakie przyznane zostały im w Konstytucji, w tym przypadku ochrony prawa własności, którego ograniczenia muszą wynikać z regulacji ustawowej. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy przyjęły niewystarczający obszar analizowany, nie biorąc pod uwagę dalszego terenu objętego w części graficznej decyzji, na którym istnieje zabudowa w układzie zbliżonym do zabudowy projektowanej. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Powinien więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Tego zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji zabrakło. 1.3. Odpis ww. prawomocnego orzeczenia wpłynął do organu 5 maja 2012 r., a pierwsze czynności organ ten podjął w sprawie w dniu [...] maja 2012 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzonej przez skarżącą inwestycji. Ponownie analizą objęto minimalny określony w § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 obszar trzykrotnej szerokości działki. Na skutek złożonego przez stronę odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...], orzekło (kolejny raz) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącą inwestycji. I tym razem analizą funkcji (stanowiącą załącznik do decyzji) objęto minimalny obszar określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., to jest obszar, na którym nie znajdują się żadne budynki mieszkalne. Wyjaśniając dlaczego nie objęto analizą szerszego obszaru organ wyjaśnił, że "organ prowadzący nie znalazł przesłanek dla powiększenia obszaru analizowanego w stosunku do wymagań rozporządzenia, ponieważ powiększenie takie nie spowodowałoby objęcia analizą nieruchomości o takim charakterze zagospodarowania, który miałby wpływ na jej ustalenia". Organ wskazał też, że w wyroku WSA w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 761/11 nie wskazano, że ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest możliwe ani tez nie podano sposobu, w jaki należałoby to zrobić. 1.4. W wyniku złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 2. W dniu [...] marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej wzywające ten organ do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 761/11, poprzez uwzględnienie wskazań udzielonych przez ten Sąd. Do skargi skarżąca dołączyła Postanowienie SKO w R. z [...] kwietnia 2013 r. stwierdzające przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie przez Prezydenta Miasta R.. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, iż stanowiący podstawę skargi art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowi podstawę do wystąpienia ze skargą zarówno w przypadku bezczynności organu, jaki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Bezczynność występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Ze stanem przewlekłości postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie skarżącej analiza okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż działalnie Prezydenta przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez stronę inwestycji nosi znamiona przewlekłości o charakterze rażącym. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony organ I instancji działa w sposób bezprawny nie tylko z uwagi na fakt, iż wydawane przez ten organ decyzje są nieprawidłowe ze względów merytorycznych, ale także z uwagi na notoryczne ponawianie tych samych błędów i naruszeń wbrew wyraźnym i precyzyjnym wskazaniom Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, pozorna terminowość działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji jest działaniem złudnym i nie zmierza do rzeczywistego rozpoznania wniosku skarżącego, a to z uwagi na ww. notoryczność uchybień popełnianych przez organ meriti. Następstwem powyższego jest rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nadmiernie długo i nieefektywnie, mimo spełniania przez inwestycję ustawowych przesłanek, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, oraz mimo wydania przez Sąd administracyjny wyroku uchylającego jedno z nieprawidłowych rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organ administracji. 3. W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, iż żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., oparte na zarzucie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym sądu administracyjnego jest bezzasadne. Wyjaśnił w tym zakresie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w R. z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 761/11 nie zawierał nakazu wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2013 r. w sprawie VIII SAB/Wa 13/13 oddalił skargę. W ocenie Sądu w składzie wydającym tamten wyrok, okoliczność, że organ I instancji niewłaściwie zrozumiał ocenę prawną i nieprawidłowo zastosował zalecenia co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2011 r., jednak w terminie wydał decyzję merytoryczną (choć wbrew wnioskowi skarżącej), nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania po wyroku uchylającym. Niezastosowanie się do oceny prawnej w wyroku Sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną, bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie sprawdza organu, czy wykonał wytyczne Sądu. Sprawdzenia wykonania wytycznych Sądu z wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżąca może dochodzić przez zaskarżenie decyzji organu odwoławczego, nie zaś w przedmiotowym postępowaniu. 5. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącą powyżej wymieniony wyrok tut. Sądu z 10 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 13/13 został uchylony na skutek uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić między innymi w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Skoro przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. przyznaje stronie prawo do żądania wymierzenia grzywny organowi, który przewlekłe prowadzi postępowanie po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, to przy zastosowaniu tego przepisu nie można pomijać znaczenia tego wyroku dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażenie przez sąd administracyjny w wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności poglądu prawnego i wskazań co do dalszego postępowania niejednokrotnie prowadzi do uporządkowania działań organu i wskazania kierunku rozstrzygnięcia w celu przyśpieszenia terminu załatwienia sprawy. Ignorowanie przez organ tych wskazań sądu administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych sprzecznych z tymi zaleceniami stanowi nie tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a. (które powinno być wzięte pod uwagę przez sąd w przypadku ewentualnej merytorycznej kontroli decyzji kończącej postępowanie), lecz również może stanowić podstawę do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Na tej samej zasadzie o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w sytuacji, gdy organ I instancji nie stosuje się do wskazań organu odwoławczego, działając z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, sąd kontroluje terminowość i prawidłowość czynności procesowych podjętych przez organ w tym postępowaniu. W niektórych przypadkach kontrola ta jest nierozerwalnie związana z merytorycznym aspektem sprawy, np. w przypadku oceny czy przeprowadzone przez organ dowody miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a., w którym strona zarzuca organowi administracji przewlekłość postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd nie może uniknąć kontroli sprawy pod względem merytorycznym w zakresie ograniczonym do stwierdzenia czy organ, wydając ponownie decyzję w sprawie, nie naruszył art. 153 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, Prezydent Miasta R. przyjął niewystarczający obszar analizowany, nie biorąc pod uwagę dalszego terenu, na którym istnieje zabudowa w układzie zbliżonym do zabudowy projektowanej. Sąd wskazał w tym wyroku, że obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. są jasne, więc bezpodstawne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że organ niewłaściwie zrozumiał tę ocenę prawną i nieprawidłowo zastosował zalecenia co do dalszego postępowania. Ponownie rozpoznając tę sprawę, Sąd I instancji powinien więc ocenić czy Prezydent Miasta R. zastosował się do tych wytycznych, wydając dwie decyzje kolejne w tej sprawie. Za niezasadny uznano podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wymogiem skutecznego złożenia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego jest w każdym przypadku uprzednie uzyskanie wyroku sądu administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nietrafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd dowodu w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i brak odniesienia się do tego dowodu w uzasadnieniu wyroku, gdyż nie jest to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. 6. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej cofnęła skargę w zakresie żądania orzeczenia o uprawnieniu skarżącej do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę uznał ją za uzasadnioną w zasadniczej części. 7. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest w szczególności art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wezwania w dniu [...] marca 2013 r. organu I instancji do wykonania wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżąca wypełniła przesłankę uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Wskazać także należy, iż istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyżej omówionym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podobnie jak i organy administracji związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 19 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 761/11. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem prowadzone przez Prezydenta Miasta R. postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy po wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. zostało dotknięte przewlekłością, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się wykładnią pojęcia przewlekłości postępowania wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omówionego wyżej wyroku wskazać należy, iż o przewlekłości postępowania można mówić między innymi w przypadku, gdy organ – pomimo formalnego zachowania terminów załatwienia sprawy – podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem terminów procesowych. Taka przewlekłość występuje, gdy organ I instancji nie stosuje się do wskazań organu odwoławczego działając z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a tym bardziej w sytuacji, gdy organ ignoruje ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku uchylającym jego wcześniejszą wadliwą decyzję w tej samej sprawie. I takie właśnie przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta R. miało miejsce w tej sprawie. Wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. były jasne: obowiązkiem organu było określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycja nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfika okolicy. Sad wskazywał przy tym, że w nieco dalszej odległości, niż trzykrotna szerokość działki przedmiotowej, jednak przy tej samej ulicy istnieją już budynki mieszkalne, które mogą być uznane za istniejące w sąsiedztwie w rozumieniu, a wiec w obszarze analizowanym, jeżeli przyjąć go w większej niż szerokość minimalna określona w § 3 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Sąd nakazał rozważenie wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Ocena sądu była powielona w orzeczeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylających odmowne decyzje Prezydenta Miasta R.. Organ I instancji oceny te całkowicie zignorował. W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do pierwszej z decyzji odmownych wydanych po wyroku z 19 grudnia 2011 r. (decyzji z 16 lipca 2012 r.) zakwestionował wykładnię § 3 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dokonana przez Sąd dopuszczającą objęcie analizą obszaru szerszego niż 30- krotna szerokość przedmiotowej działki stwierdzając, że przepis ten mimo użycia słów "w odległości nie mniejszej niż" określa w istocie górny limit rozmiarów obszaru analizowanego. Wydając kolejną decyzję po uchyleniu tej z [...] lipca 2012 r., to jest decyzje [...] lutego 2013 r. za jedyne uzasadnienie objęcia analizą minimalnego obszaru określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskazał, iż: "powiększenie takie nie spowodowałoby objęcia analizą nieruchomości o takim charakterze zagospodarowania, który miałyby wpływ na jej ustalenia". Takie stwierdzenie jest gołosłowne, nie określono w nim żadnych przesłanek faktycznych do sformułowania takiego wniosku. Jest też ono w istocie nieprawdziwe, gdyż jak wynika z map stanowiących załącznik do decyzji ciągła zabudowa mieszkalna zaczyna się przy tej samej ulicy, co działka przedmiotowa już poczynając od działek sąsiadujących bezpośrednio z działkami znajdującymi się w przyjętym przez organ minimalnym obszarze analizowanym. Obszar analizowany obejmuje bowiem m.in. działkę [...], a już kolejne sąsiadujące działki o numerach: [...][...][...][...][...] o podobnych parametrach co działka przedmiotowa (wielkość, usytuowanie w stosunku do ulicy) są działkami zabudowanymi w jednej linii zabudowy. Organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego akurat na działce [...] miałaby przebiegać swego rodzaju funkcjonalna granica, która nie pozwala zgodnie z wytycznymi sądu i SKO poszerzyć obszaru analizowanego. Przez takie działania organ ignorując wiążące go wskazania sądu administracyjnego i organu odwoławczego narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyniąc to przy tym uporczywie przez 5 lat, wydając [...] odmownych decyzji, w tym [...] po wyroku Sadu z 19 grudnia 2011 r. Należy przy tym pamiętać, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Odmowa powinna nastąpić tylko wtedy, gdy inwestycja nie spełnia jednoznacznie przewidzianych prawem warunków. Sąd podziela też ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. co do przewlekłości postępowania Prezydenta w tej sprawie, zawartą w postanowieniu SKO z [...] kwietnia 2013 r., w szczególności co do tego, że organ I instancji naruszył zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8. K.p.a.) i zasadę szybkości (art. 12 K.p.a.) Pozwala to uznać wskazaną przewlekłość postępowania za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia wskazują na zasadność wymierzenia organowi I instancji grzywny. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 wyroku. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. W ocenie Sądu wymierzona grzywna w kwocie 5.000 zł jest odpowiednia w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń. Sąd przy wymiarze grzywny wziął też pod uwagę, że jak wyjaśniła pełnomocnik skarżącej na rozprawie, organ wydał pozytywna decyzję o warunkach zabudowy, co było powodem częściowego cofnięcia skargi. Wymierzając wysokość grzywny Sąd zastosował jej miarkowanie i uzależnił jej wysokość od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku uznając, że wymierzona wysokość grzywny będzie adekwatna do wyżej ustalonych okoliczności i uchybień organu, mając przy tym na względzie rodzaj podejmowanych czynności w sprawie po wyroku Sądu, upływ czasu od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi i stopień uchybienia terminom załatwienia sprawy. W związku z cofnięciem skargi w części dotyczącej orzeczenia o uprawnieniu skarżącej do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie znajdując podstaw do uznania skargi za niedopuszczalne w świetle art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tej części (pkt 4 wyroku) na podstawie 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Kwota 357 zł obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika, który reprezentował skarżącego przed Sądem I instancji zarówno podczas pierwszego, jaki ponownego rozpoznania sprawy oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.