VIII SAB/Wa 13/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] po wyroku uchylającym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 761/11 z dnia 19 grudnia 2011 r. oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. S. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 761/11. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 761/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. (skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (Kolegium, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki Nr [...], położonej przy ul. K. w R., orzekł (w pkt 1) o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Odpis ww. prawomocnego orzeczenia wpłynął do organu odwoławczego w dniu 5 maja 2012 r., brak daty wpływu ww. orzeczenia do organu I instancji, przy czym pierwsze czynności organ ten podjął w sprawie w dniu 8 maja 2012 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzonej przez skarżącą inwestycji. Na skutek złożonego przez stronę odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...], orzekło (kolejny raz) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącą inwestycji. W wyniku złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 14 marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej wzywające ten organ do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 761/11, poprzez uwzględnienie wskazań udzielonych przez ten Sąd w ww. wyroku oraz wydanie decyzji objętej wnioskiem strony, ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej przy ul. K. w R.. W dniu 26 marca 2013 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta powstępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] (obręb [...], ark. [...]) przy ul. K. w R., po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu w dniu 19 grudnia 2011 r. wyroku uchylającego decyzję Kolegium z [...] czerwca 2011 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] maja 2010 r. Nr [...]. Skarżąca wniosła o: 1) orzeczenie o uprawnieniu skarżącej do otrzymania wnioskowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spornej inwestycji; 2) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim tj. 2012 r., ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego tj. w wysokości 35.216,70 złotych (3521,67 złotych x 10); 3) stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku skarżącej przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wywiodła, iż pomimo uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego w dniu 14 lipca 2011 r., organ I instancji kolejnymi decyzjami odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez skarżącą zamierzenia, dokonując tego z ignorancją wskazań zawartych w ww. wyroku sądu administracyjnego. Podała, iż pismem z 12 marca 2012 r. (data nadania) wezwała Prezydenta do wykonania ww. prawomocnego wyroku sądowego i załatwienia jej sprawy poprzez wydanie wnioskowanej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez stronę inwestycji. Przedmiotowe wezwanie pozostało jednak bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu I instancji. Podniosła następnie, iż stanowiący podstawę skargi art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowi podstawę do wystąpienia ze skargą zarówno w przypadku bezczynności organu, jaki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Bezczynność występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Ze stanem przewlekłości postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie skarżącej analiza okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż działalnie Prezydenta przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez stronę inwestycji nosi znamiona przewlekłości o charakterze rażącym. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony organ I instancji działa w sposób bezprawny nie tylko z uwagi na fakt, iż wydawane przez ten organ decyzje są nieprawidłowe ze względów merytorycznych, ale także z uwagi na notoryczne ponawianie tych samych błędów i naruszeń wbrew wyraźnym i precyzyjnym wskazaniom Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, pozorna terminowość działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji jest działaniem złudnym i nie zmierza do rzeczywistego rozpoznania wniosku skarżącego, a to z uwagi na ww. notoryczność uchybień popełnianych przez organ meriti. Następstwem powyższego jest rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nadmiernie długo i nieefektywnie, mimo spełniania przez inwestycję ustawowych przesłanek, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, oraz mimo wydania przez Sąd administracyjny wyroku uchylającego jedno z nieprawidłowych rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, iż żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., oparte na zarzucie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym sądu administracyjnego jest bezzasadne. Wyjaśnił w tym zakresie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 761/11 nie zawierał nakazu wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika ze skargi, tylko taka decyzja byłaby dla skarżącej satysfakcjonująca. Takie stanowisko strony jest niezasadne. Wydając decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ działa na podstawie przepisów prawa, obowiązany jest zatem respektować m.in. regulacje art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.), który nakazuje powierzenie sporządzenia projektu decyzji uprawnionej osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wydając decyzje w przedmiotowej sprawie odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ był zatem związany projektem decyzji sporządzonym przez ww. uprawnione osoby wykonujące analizy urbanistyczne. W konsekwencji Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę prawną wniesienia skargi na przewlekłość organu w przedmiocie wykonania wyroku sądu stanowi art. 154 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym mu przez art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Z treści § 1 art. 154 p.p.s.a. wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wspomniany przepis wskazuje na dwa przypadki, w jakich skarga przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. może być wniesiona, a mianowicie w razie: niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu. W tym miejscu wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 761/11, zapadłym w wyniku rozpoznania skargi strony na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Przedmiotem tego orzeczenia nie było więc uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, tylko merytoryczne rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonych decyzji. Zasadność wymierzenia organowi grzywny w tym przypadku zachodzi wówczas, gdy po wyroku uchylającym wydane decyzje administracyjne, organ pozostaje bezczynny, opieszały w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły przez podejmowanie działań niecelowych, pozorowanych lub nadmiernie rozciągniętych w czasie. W przedmiotowej sprawie po zwrocie akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (w dniu 8 maja 2012 r.), organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzje merytoryczne (w dniach: [...] lipca 2012 r. i [...] lutego 2013 r.) odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącą inwestycji, od których skarżąca w ustawowych terminach odwoływała się do organu II instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że każdorazowo podjęte przez Prezydenta decyzje Kolegium uchylało w całości, a sprawę przekazywało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niekorzystne dla strony rozstrzygnięcia organu I instancji, korygowane przez Kolegium, nie świadczą, zdaniem Sądu, o przewlekłym prowadzeniu postępowania po wyroku uchylającym zaskarżone decyzje, a w konsekwencji brak jest podstaw do ukarania Prezydenta grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Okoliczność, że organ I instancji niewłaściwie zrozumiał ocenę prawną i nieprawidłowo zastosował zalecenia co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2011 r., jednak w terminie wydał decyzję merytoryczną (choć wbrew wnioskowi skarżącej), w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania po wyroku uchylającym. Instytucja przewlekłości postępowania dotyczy sytuacji, gdy zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy nie wypełnia przesłanek bezczynności, jednakże postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub też wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 372/12, publ. cbois). Ewentualne odstąpienie od wiążącej oceny prawnej, w rozstrzygnięciu wydanym na skutek realizacji wyroku uchylającego zaskarżone decyzje administracyjne, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności wykonawczej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 354/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 117 oraz z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2676/11, publ. Cbois, z dnia 5 lipca 2011 r., I OSK 230/11, Lex nr 1082699). Zauważyć należy, że po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżone decyzje, organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzje w odniesieniu do złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast niezastosowanie się do oceny prawnej w wyroku Sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną, bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie sprawdza organu, czy wykonał wytyczne Sądu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2676/11, Lex nr 1219127, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., VII SA/Wa 78/11, Lex nr 1133281). Sprawdzenia wykonania wytycznych Sądu z wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżąca może dochodzić przez zaskarżenie decyzji organu odwoławczego, nie zaś w przedmiotowym postępowaniu. Mając zatem na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.