VIII SA/Wa 761/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2011 nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta R. po rozpoznaniu po raz siódmy sprawy z wniosku M. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej przy ul. K. w R.. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie (sześciokrotnego uchylania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.) i wskazał, że wokół przedmiotowej nieruchomości przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mającą na celu ustalenie, czy zostały łącznie spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. powoływana dalej jako u.p.z.p.). Zdaniem organu z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zagospodarowania działek sąsiednich, co nie pozwala na określenie wymagań dla realizacji nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Tym samym brak jest podstaw do określenia gabarytów i formy architektonicznej w odniesieniu do planowanych budynków mieszkalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ stwierdził, że wprawdzie ostatnia zrealizowana zabudowa mieszkaniowa na ul. K. znajduje się na działkach nr [...] i [...], dla których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę było możliwe z uwagi na istniejącą samowolę budowlaną na działce nr [...], to jednak nie mogą one stanowić podstawy dla zainwestowania terenu działki wnioskodawczyni. Jednocześnie organ wskazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R., gdyż przedmiotowy obszar przeznaczono pod tereny zielone otwarte i zespoły przyrodniczo – krajobrazowe, dla których nie przewiduje się jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto zwrócił uwagę, że wiosną 1994 r. nastąpił wylew dopływu potoku M. oraz wystąpił efekt źródliskowy na całej zalanej dolinie potoku, polegający na wybuchu gejzerów do wysokości ok. 3,0 m rozmieszczonych co 5,0 m, przy czym zjawisko to może wystąpić ponownie. Zatem również z tej przyczyny zasadna była odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. S. podnosząc, że od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu minęło ponad dwa lata. Wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. sześciokrotnie uchylało decyzję organu I instancji, który niezmiennie powołuje się na fakt, że przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – nie będącym aktem prawa miejscowego - jest to obszar, na którym mają być realizowane tereny zielone. Odmowa wydania warunków zabudowy uniemożliwia jej dysponowanie własnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymało decyzję Prezydenta Miasta R. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona ponownie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie tekstowej jak i graficznej spełnia wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Część analizy graficznej opracowana została na kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:500, na mapie tej wskazane zostały granice terenu objętego wnioskiem, ustalono szerokość frontu działki na [...] m oraz określono granice obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej odległości [...] m (trzykrotna szerokość frontu działki). Za wystarczające organ odwoławczy uznał wyjaśnienie, że przyjęcie większego obszaru analizowanego byłoby nieuzasadnionym poszukiwaniem zabudowy, która dopuszczałaby lokalizację zabudowy na terenie niezainwestowanym. Natomiast dokonane w ramach analizy ustalenia wskazują, że analizowany obszar charakteryzuje się brakiem jakiejkolwiek zabudowy, oprócz stacji transformatorowej (działki nr [...] i [...]) i jednego małego budynku (działka nr [...]), co w ocenie organu odwoławczego pozwala przyjąć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpiła o to M. S., doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zapisy Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, zasadnicze bowiem znaczenie miało przesądzenie o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. zarzucając jej: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że zamierzona inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, - błędne ustalenia stanu faktycznego, polegając na nieprawidłowym przyjęciu, że analizowany teren charakteryzuje się brakiem jakiejkolwiek zabudowy poza stacją transformatorową, skoro na sąsiednich działkach znajdują się budynki mieszkalne oraz nieprawidłowym ustaleniu, że budowa budynku mieszkalnego doprowadziłaby do stworzenia nowego ładu przestrzennego w granicach analizowanego obszaru, - błędne określenie analizowanego obszaru, ograniczające się do jego ustalenia w minimalnej dopuszczalnej odległości, przy jednoczesnym nieprawidłowym przyjęciu, że większy obszar analizowany byłby nieuzasadnionym poszukiwaniem zabudowy, - sprzeczność dokonanych ustaleń polegającą na przyjęciu, że zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że realizacja zabudowy mieszkaniowej na terenie dotychczas niezabudowanym byłaby naruszeniem zasady kontynuacji funkcji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny pozwala stwierdzić, że przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, natomiast przyjęcie przez orzekające organy bardzo wąskiego obszaru analizowanego pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych. Na tę okoliczność skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnień wyroków tych sądów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zawiera ono uchybienia. Wady te nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, co powoduje, że muszą one rzutować na ocenę zgodności z prawem jego decyzji, jak i decyzji organu I instancji, ponieważ obie decyzje dotknięte są istotnymi wadami. Należy podnieść, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy reguluje powołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu uzgadniania warunków zabudowy od treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Ten bowiem akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Nie ma on zatem nie tylko znaczenia istotnego jak stwierdził organ odwoławczy, ale w ogóle nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organy administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy, jak przyjął Prezydent Miasta R. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1025/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczą jednak okolicznością zdaniem organu odwoławczego, przesądzającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza ona tyle, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck Warszawa 2004, s. 493-503). Stanowisko to zaakceptowane zostało w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 LEX nr 322329; z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08 ), które jednak postrzegając przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jako instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy przestrzega, przed stosowaniem omawianego przepisu w sposób prowadzący do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Właściciel ma bowiem prawo nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. Z tych względów w doktrynie i orzecznictwie sformułowano i zaakceptowano pogląd, wskazujący na konieczność stosowania przy interpretowaniu ustawowych pojęć, takich jak: "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" (jako pojęć nieostrych), wykładni systemowej i opowiedziano się za ich szerokim rozumieniem, interpretując te pojęcia na korzyść uprawnień właścicielskich. W tym miejscu wypada też zwrócić uwagę, na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r. (sygn.akt II OSK 575/10), wskazujący, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Pomimo tego, że przepis art. 1 ust.2 pkt 1 i pkt 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, nakazuje jednak również uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w stosunku do interesu jednostki. Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz dostępu z tej samej drogi publicznej oznacza, że spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie przyjęto do analizy obszar w jego minimalnej dopuszczonej przez § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. odległości –[...] m (trzykrotna szerokość frontu działki skarżącej). Jednakże z unormowania tego nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Nie można bowiem podzielić koncepcji, że w przypadku braku zabudowy działki sąsiedniej nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Działka sąsiednia to nie działka bezpośrednio sąsiadująca z działką, dla której ustala się warunki zabudowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uzasadniona jest szersza wykładnia pojęcia "działki sąsiedniej" rozumianej jako obszar tworzący urbanistyczną całość, bo trudno przypisać ustawodawcy, że jego celem było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Z analizy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji wynika, że na ul. K. w dalszym sąsiedztwie działki skarżącej została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa na działkach nr [...] i [...] (wydano warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę), co oznacza, że przy przyjęciu większego obszaru analizowanego w jego granicach znalazłyby się te właśnie działki. Wątpliwości budzi argumentacja w tej części organu I instancji, do której organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, że dla tychże działek pozytywne rozstrzygnięcia były możliwe z uwagi na istniejącą już zabudowę na działce nr [...] (samowolę budowlaną), co nie może jednak stanowić podstawy dla zainwestowania terenu działki skarżącej. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania zwłaszcza wobec stwierdzenia w części tekstowej analizy, że przyjęcie większego obszaru analizowanego byłoby nieuzasadnionym poszukiwaniem zabudowy. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie winny były rozważyć wyznaczenie większego obszaru analizowanego tym bardziej, że znajdował on uzasadnienie w dobrym sąsiedztwie. Z uzasadnień organów obu instancji wynika, że w żaden sposób nie zostały ocenione i wyważone racje skarżącej, podczas gdy ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczanie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przez organy administracji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia organów administracji na żadnym etapie postępowania od nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności obywatela oraz zakresu ochrony, jakie przyznane zostały im w Konstytucji, w tym przypadku ochrony prawa własności, którego ograniczenia muszą wynikać z regulacji ustawowej. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy przyjęły niewystarczający obszar analizowany, nie biorąc pod uwagę dalszego terenu objętego w części graficznej decyzji, na którym istnieje zabudowa w układzie zbliżonym do zabudowy projektowanej. W konsekwencji nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że przyjęcie przez Prezydenta Miasta R. w stanie faktycznym sprawy i uwarunkowań występujących w terenie, obszaru analizowanego w jego minimalnej odległości, było prawidłowe i mogło stanowić podstawę dla przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Powinien więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Tego zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji zabrakło. Organ I instancji jako kolejną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazał na "zjawisko źródliskowe" w terenie zalewowym w rejonie dopływu potoku Malczewskiego stwierdzając, że może ono wystąpić "ponownie w każdej chwili". Nie powołał przy tym żadnej opinii, czy też dokumentacji hydrologicznej, geotechnicznej, glebowej z której wynikałoby, że istotnie okoliczności te uzasadniają ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [...] przy ul. K.. Do tej kwestii organ odwoławczy także się nie odniósł. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy orzekające rozpoznając sprawę nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, w szczególności nie wypowiedziały się, czy w istniejącym stanie faktycznym nie zajdzie konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimalny. Naruszono zatem przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa, a także dotyczący motywowania rozstrzygnięć art. 107 § 3 Kpa. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 oraz 152 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.