VIII SAB/Wa 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku M. F. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wypłaconych z budżetu gminy kwot na rzecz osób objętych wnioskiem z tytułu: wynagrodzeń zasadniczych, dodatków funkcyjnych, dodatków specjalnych oraz nagród uzyskanych w 2011 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2013 r. (data złożenia w organie) M. F. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt ", "organ") o przekazanie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwana dalej: "u.d.i.p.") informacji dotyczących kwoty środków publicznych z budżetu gminy wypłaconych w latach 2010-2012 na rzecz funkcjonariuszy publicznych pracujących w Urzędzie Gminy G. oraz jednostkach podległych, których nie obowiązuje ochrona danych osobowych ze względu na pełnione funkcje publiczne. Informacje miały dotyczyć wymienionych z imienia i nazwiska osób. Skarżący wskazał, że oczekuje informacji o wynagrodzeniach zasadniczych, dodatkach funkcyjnych, dodatkach specjalnych i kwotach nagród. Co do formy przekazania wskazał, że mają to być kserokopie wysłane pocztą na wskazany adres. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt poinformował skarżącego, że na przesłane pisma dotyczące informacji za lata 2010 i 2011 otrzymał już informacje pismami z [...] lipca 2013 r., natomiast odpowiedź na wniosek dotyczący 2012 roku jest taka sama, jaką otrzymał w ww. pismach. Do akt sprawy dołączono trzy pisma organu z [...] października 2013 r. do skarżącego informujące o łącznych wynagrodzeniach osób wymienionych we wniosku w latach 2010 - 2012. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ przedstawił ww. pisma z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do skarżącego stwierdzające, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, ponieważ nie jest prowadzona w urzędzie dokumentacja w postaci kart wynagrodzeń. Informacja może być wymieniona w formie ustnej przez osoby wymienione we wniosku. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił organowi naruszenie art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. poprzez nie udostępnienie informacji publicznej w postaci karty wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy G. oraz jednostek organizacyjnych za 2011 rok. Wniósł o ukaranie Wójta grzywną z uwagi na niewydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej i o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przekazanej kwoty środków publicznych z budżetu Gminy na rzecz funkcjonariuszy publicznych według wniosku za 2011 rok. Uzasadniając skargę podniósł, że w powoływanych przez organ pismach z [...] lipca 2013 r. nie ma informacji dotyczącej przekazanej kwoty środków publicznych z budżetu Gminy na rzecz funkcjonariuszy publicznych pracujących w Urzędzie Gminy G. oraz jednostkach podległych, a pisma te były odpowiedzią na złożone wnioski w dniu [...] kwietnia 2013 r. dotyczące udostępnienia kart wynagrodzeń za 2010 i 2012 rok. Wskazał też, że Wójt powinien wydać decyzje odmowną o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu udostępnienia jej we wcześniejszym piśmie, jeżeli by takie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nie spełniającej warunków formalnych ewentualnie o jej umorzenie jako bezprzedmiotowej. Podniósł, że w sprawie niniejszej skarżący nie wniósł zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."),, a wiec sąd nie jest właściwy do rozpoznania sprawy i powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Organ podniósł też, że skarżący wnosząc wnioski o udostępnienie informacji publicznej za okres lat 2010-2012 nadużył prawa do informacji publicznej, gdyż jak wskazuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1354/11, wniosek obejmujący większość działalności za okres kilku lat nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz jednoznacznie jest formą kontroli organu administracji publicznej. Zdaniem organu wniosek taki należy traktować jako informację przetworzoną. Ponadto pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżący otrzymał wszelkie informacje o jakie wnioskował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd. Jak wskazał organ, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych (niż określone w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a.) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak wynika z powyższego, co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2348/13), norma z art. 52 p.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia tylko wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy k.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje zaś takich środków zaskarżenia. Co więcej, ustawa ta wprowadza zasadę, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, art. 37 k.p.a. nie stanowi podstawy do wystąpienia z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie dostępu do informacji publicznej może więc zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i nie będzie podlegała w takim przypadku odrzuceniu. Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego stanowiska Sądu należy wskazać w pierwszej kolejności, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jest też w istocie poza sporem, że żądana informacja jest informacją publiczną, bo co do zasady organ nie odmawia jej udostępnienia uwzględniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej wypłaty środków publicznych z budżetu gminy dla osób pełniących funkcje publiczne - wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta. Jest to informacja publiczna, przy czym ze względu na to, że osoby objęte wnioskiem pełnią funkcję publiczną, zgodnie z art. 5 u.d.i.p. informacje takie nie podlegają ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej, określone zostały obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot taki powinien: 1) udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), 2) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie precyzuje formy udostępnienia informacji publicznej. Jednak art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej w wnioskiem. Skarżący występował o udostępnienie informacji w formie kserokopii. Przepis ten pozostawia więc przede wszystkim wyborowi wnioskodawcy formę udostępnienia informacji. Dopiero niemożność udostępnienia w formie preferowanej przez wnioskującego umożliwia zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. zaproponowanie innej formy udostępnienia informacji. Organ nie wykazał, że nie jest możliwe sporządzenie takiej informacji w formie kserokopii, czy dokumentu w postaci papierowej. Możliwość sporządzenia informacji w formie papierowej jest równoznaczna z możliwością sporządzenia kserokopii. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do przestrzegania szeregu przepisów wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym, z których to przepisów jak i przepisów wykonawczych do nich wynika obowiązek prowadzenia szczegółowej sprawozdawczości finansowej, w tym płacowej. Czy jest to prowadzone w postaci pisemnej, czy też w systemie komputerowym, to zawsze jest możliwe uzyskanie stosownych danych o wynagrodzeniach poszczególnych funkcjonariuszy. Nie prowadzenie więc dokumentów w postaci "kart wynagrodzeń" nie może stać na przeszkodzie wytworzenia papierowego dokumentu przedstawiającego wynagrodzenia poszczególnych osób w poszczególnych okresach z rozbiciem na składniki wynagrodzenia. Skoro możliwe jest przestawienie takich danych w postaci papierowej, to tym samym możliwe jest wykonanie stosownych kserokopii, a więc organ nie może na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uznać za niemożliwe dostarczenie informacji w formie pisemnej wybranej przez wnioskodawcę. Dlatego też brak jest podstaw do nie wydania żądanych informacji w formie pisemnej, a tylko odesłanie do bliżej niesprecyzowanych informacji ustnych. Takie stanowisko organu byłoby uzasadnione, gdyby informacja o wynagrodzeniach funkcjonariuszy gminy miała postać jedynie informacji przechowywanej w pamięciach tych funkcjonariuszy – w zakresach tych pamięci będących w dyspozycji gminy. Organ miał też świadomość, że nie chodzi o informację o sumarycznych rocznych wynagrodzeniach funkcjonariuszy gminy, a o informację bardziej szczegółową, co sprecyzował skarżący w swoim wniosku wymieniając takie składniki wypłat jak: wynagrodzenia zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, całkowita kwota nagród udzielona w danym roku kalendarzowym. Nie można zatem za udostępnienie żądanej informacji uznać pism z dnia [...] października 2013 r. informujących o zbiorczych kwotach wypłaconych poszczególnym osobom w poszczególnych latach. Odnosząc się do innych zrzutów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdza, że wskazany wyrok WSA w Krakowie nie ma w tej sprawie zastosowania, bowiem wniosek o udzielenie informacji nie obejmuje zdecydowanej większości działalności Gminy za okres kilku lat. Sąd jest przekonany, że Gmina realizuje o wiele więcej zadań, niż wypłata wynagrodzeń swoim funkcjonariuszom. Co do zarzutu, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi, to ustosunkowywanie się do niego jest przedwczesne, gdyż argument ten w toku postępowania nie był podnoszony, organ nie domagał się bowiem od skarżącego wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ Wójt nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął jego wniosku poprzez wydanie decyzji, naruszając w szczególności przepisy art. 13 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., zarzut bezczynności jest uzasadniony. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania określonego aktu (decyzji), nie przesądzając jednak o jej treści. Dlatego też Sąd w tym postępowaniu nie mógł zarówno nakazać organowi udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, jak też decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji. O tym rozstrzygnąć powinien Wójt poprzez udzielenie żądanej informacji w formie prawem określonej lub przez odmowę udzielenia w decyzji, która ostatecznie może podlegać merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Wójt związany jest jednak oceną Sądu wskazującą na to, że nieudzielenie informacji w formie pisemnej będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy tej informacji nie da się uzyskać w takiej formie przy użyciu zwykłych technik wykorzystania zgromadzonych przez gminę zgodnie z przepisami prawa zasobów takich informacji. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż mając na uwadze okoliczności sprawy, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego zawartego w skardze dotyczącego wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, iż organ wprawdzie pozostaje w bezczynności (i naruszył termin określony w art. 217 § 3 k.p.a.), ale bezczynność ta nie ma charakteru rażącego i nie uzasadniała wymierzenia ww. grzywny. Organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że sprawa została przez niego załatwiona. Dokonując takiej oceny Sąd miał również na względzie treść odpowiedzi na skargę Wójta, z której to wynika, iż skarżący kieruje do Urzędu Gminy dość znaczną ilość podań (wniosków), która to korespondencja niewątpliwie może mieć wpływ na prawidłową i terminową pracę tego Urzędu. Przy takim rozstrzygnięciu sprawy należało również zasądzić od Wójta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.