VIII SAB/Wa 59/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] (zwany dalej: "skarżący") złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ) na 2009 rok. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 624/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 841/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Ww. wyroki wpłynęły do organu I instancji - 11 kwietnia 2013 r. Zawiadomieniem z 23 kwietnia 2013 r. Kierownik ARiMR w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (zwany dalej: "Kierownik BP w[...]"). Z kolei zawiadomieniem z [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP w [...] w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do Kierownika ARiMR zgodnie z właściwością miejscową. Ww. dokumenty wpłynęły do organu I instancji 26 czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w celu zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. W dniu [...] września 2014 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok. W wyniku wniesionego przez wnioskującą spółkę cywilną odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja organu odwoławczego wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] listopada 2014 r. Pismem z [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do wskazania wszystkich wspólników [...]s.c. na przestrzeni lat 2009 – 2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania spółce przedmiotowej płatności. Skarżący wniósł odwołanie na powołane wyżej rozstrzygnięcie. Pismem z [...] maja 2015 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok, nadto wniósł o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania organu I instancji. Wskazał, że w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Podniósł również, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ I instancji decyzję dotyczącą przedmiotowych płatności wydaje dopiero [...] kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w [...] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z 19 maja 2009 r. został przez skarżącego spełniony. Zauważenia wymaga, że przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora ARiMR. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Trzeba przy tym wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. dalej jako rozporządzenie) decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ten sam sposób okoliczność ta była uregulowana również w § 21 ust. 2 i 3 obwiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.). Z powyższego wynika, że organy mają czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 1 marca roku następnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rację ma skarżący wskazując na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] maja 2009 r. W świetle przedstawionego wyżej stanu fatycznego sprawy i opisanych działań Kierownika ARiMR ewidentnym jest, że w okresie od 17 listopada 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r. organ nie przeprowadzał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku, nie przedłużał nawet terminu załatwienia sprawy. Obecnie odwoływanie się organu do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału bez wykazania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje na gołosłowność tych twierdzeń. Ponadto organ zaniechał poinformowania stron o przedłużeniu termin załatwienia sprawy oraz jakie czynności podejmie w celu jej załatwienia. Z akt sprawy nie wynika, aby od momentu przekazania organowi I decyzji Dyrektora ARiMR z [...] października 2014 r., co miało miejsce 17 listopada 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r., a więc przez ponad 4 miesiące Kierownik ARiMR podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Nadto należy zauważyć, że postępowanie dotyczy wniosku o przyznanie dopłat za 2009 rok. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie zwalnia Sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika bowiem z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od 17 listopada 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r. wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, nadto upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości[...]zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie czwartym wyroku kwota obejmuje kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.