VIII SAB/Wa 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 20 listopada 2019 r. W. C.(dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.) o udostępnienie następujących dokumentów: 1) Pismo z 30 kwietnia 2010r. znak: [...]; 2) Pismo z 28 czerwca 2010r. znak: [...]; 3) Pismo z 10 września 2010r. znak: [...]; 4) Pismo z 20 marca 2012r. znak: GDDKiA [...]; 5) Pismo znak: [...]; Strona wniosła o dołączenie do odpowiedzi kserokopii materiałów źródłowych. W odpowiedzi na powyższe pismo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pismem z 4 grudnia 2019 r. znak: [...]) wyjaśnił skarżącemu, iż pismo o którym mowa w pkt 5) nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe pismo organu zawierało także informację, że wnioskowane w pkt 2) i pkt 3) pisma zostały przekazane stronie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 listopada 2019 r. przy piśmie GDDKiA Oddział w W. z dnia 20 listopada 2019 r., znak: [...]. Z kolei ustosunkowując się do pkt 4) wniosku organ poinformował, że nie posiada wnioskowanego w nim pisma z 20 marca 2012r. Jednocześnie organ przesłał skarżącemu kserokopię pisma o którym mowa w pkt 1) wniosku. Pismem z dnia 4 listopada 2021r. skarżący, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniósł skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie odpowiedzi na pkt 5 ) wniosku z 20 listopada 2019r. o udostępnienie informacji publicznej. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; b) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie GDDKiA do odpowiedzi na wniosek w pkt 5, w terminie 14 dni od dnia nadesłania akt oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, iż wnioskowane w pkt 5 wniosku z dnia 20.11.2019 r., pismo, którego sygnatura pojawia się korespondencji GDDKiA do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w trwającym postępowaniu administracyjnym spowodowanym odwołaniem obywateli od decyzji numer [...] Wojewody M. z dnia 15.10.2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest informacją publiczną. Podniósł, iż w sprawie odwołania obywateli zapadła decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 30 marca 2012 r., między innymi w oparciu o żądane w pkt 5 wniosku informacje zawarte w piśmie. W ocenie skarżącego, podmiot zobowiązany do jego udostępnienia pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udzielił on informacji o przedłużeniu terminu do odpowiedzi, ale przede wszystkim nie zrealizował wniosku, tj. w sprawie nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Organ uznał sformułowane w skardze żądania za niezasadne. Wskazał, iż pismo znak: [...] jest wewnętrznym pismem pomiędzy dwoma komórkami organizacyjnymi Oddziału GDDKiA w W., tj. Wydziałem Dokumentacji i Wydziałem Planowania oraz zawiera wewnętrzne ustalenia i informacje nie stanowiące oświadczenia woli lub wiedzy organu w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej; względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie odpowiedzi na pkt 5 ) wniosku skarżącego z 20 listopada 2019r. o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie, organ - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy zaliczyć do jednej z ww. kategorii podmiotów, a więc jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. lub, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27.01.2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18.01.2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16.) Kluczowa zatem dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/20). Organ odmawiając skarżącemu udostępnienia pisma znak: GDDKiA [...] wyjaśnił skarżącemu, iż wskazane pismo nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem nie stanowi ono informacji publicznej. W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe. Zauważenia wymaga, iż organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 07 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/19, WSA w Gliwicach z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 13/19, WSA w Łodzi z 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19). Rację należy przyznać organowi, żądane przez skarżącego pismo oznaczone w pkt 5 wniosku z 20 listopada 2019r. jest wewnętrznym pismem wystosowanym pomiędzy dwoma komórkami organizacyjnymi Oddziału GDDKiA w W. tj. Wydziałem Dokumentacji i Wydziałem Planowania. W jego treści zawarte są wewnętrzne ustalenia i informacje dotyczące przebudowy DK nr [...] na wskazanym w nim odcinku, które nie stanowią oświadczenia woli lub wiedzy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zauważyć, że jeżeli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie spełniony pozostał warunek przedmiotowy wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że organ wywiązał się z obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej w zakresie żądania zawartego w pkt 5 wniosku z 20 listopada 2019r., udzielając stosownej odpowiedzi pismem z 4 grudnia 2019r. znak: [...]. (podkreślenie Sądu). W sytuacji bowiem gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. A zatem skoro żądane pismo nie stanowiło informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy o bezczynności organu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ na dzień wniesienia skargi z 4 listopada 2021r. nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu pkt 5 wniosku skarżącego z 20 listopada 2019r. (data wpływu wniosku do organu: 21 listopada 2019r.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.