VIII SAB/Wa 67/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 21 października 2024r. za pośrednictwem poczty e-mail J. J. (dalej: "skarżący", "strona") złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. (dalej: "Naczelnik US") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania: korespondencji kierowanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej "DIAS" lub "Dyrektor IAS"), która wpłynęła do tut. Urzędu w latach 2022-2024 w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (np. przypominającej o obowiązku realizacji tego obowiązku); pisma DIAS z 10 stycznia 2024 r. skierowanego do naczelników wszystkich urzędów skarbowych województwa m., w którym Dyrektor IAS przypomniał o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie M. informacji o działalności urzędów. Skarżący wnosił o przekazanie informacji w formie skanów dokumentów drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. pismem z 4 listopada 2024 r. (nr [...]) udzielił odpowiedzi na wniosek drogą elektroniczną informując, że pisma, o które zwrócił się skarżący we wniosku nie są nośnikiem informacji publicznej i zostały zakwalifikowane jako dokumenty mające charakter wewnętrzny. W związku z tym, korespondencja ta nie stanowi informacji publicznej i nie podlega powszechnemu udostępnieniu. W skardze na bezczynność Naczelnika US skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej skarżący postawił zarzuty naruszenia: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wystąpił o: zobowiązanie Naczelnika US do rozpoznania wniosku skarżącego z 21 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa; stwierdzenie, że Naczelnik US dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 21 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w powołanym powyżej zakresie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 in principia ppsa; orzeczenie o charakterze bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa -na podstawie art. 149 § 1a ppsa; zasądzenie od Naczelnika US na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ppsa; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 ppsa; udostępnienie skarżącemu akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym Sądu (https://portal.nsa.gov.pl), na podstawie art. 12a § 5 ppsa. Uzasadniając skargę skarżący stwierdził, że wnioskowane informacje dotyczą działań organu publicznego w ramach wykonywana ustawowych obowiązków nadzorczych określonych w art 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis ten przypisuje DIAS nadzór nad działalnością podległych naczelników urzędów skarbowych, a zatem korespondencja o przypominaniu o ustawowym obowiązku składania rocznych informacji o działalności jest realizacją zadań administracyjnych, nie zaś działań wewnętrznych o charakterze roboczym. W związku z tym, dokumenty te niewątpliwie dotyczą spraw publicznych. Twierdzenie, że dokumenty mają charakter wewnętrzny jest bezpodstawne, nie istnieje bowiem w prawie instytucja "dokumentów wewnętrznych". Powołując się na nieistniejąca instytucję prawa organ narusza art. 7 Konstytucji. Udostępnienie wnioskowanej korespondencji jest istotne z perspektywy zapewnienia przejrzystości i prawidłowego wykonywania zadań publicznych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej. Dokumenty te pozwalają obywatelom na kontrolowanie, czy organy publiczne podejmują odpowiednie działania w zakresie nadzoru i przypominania o obowiązkach urzędów skarbowych. Jawność tych dokumentów wzmacnia zasady demokratycznej kontroli nad administracją publiczną, co ma fundamentalne znaczenie w państwie prawa. Skarżący wskazał ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty urzędowe, a takimi są przedmiotowe dokumenty stanowią informację publiczną. Przepis ten znajduje umocowanie w Konstytucji RP, której art. 61 gwarantuje jawność działań organów publicznych, aby zapewnić demokratyczną kontrolę obywatelską. Dostęp do tej informacji może zostać ograniczony na podstawie art. 5 udip, ale wymaga to zachowania procedury odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ w niniejszej sprawie ani nie udostępnił żądanej informacji, która stanowi informację publiczną, jak wykazano wyżej, ani też nie wydał odmownej decyzji administracyjnej co sprawia, że pozostaje w bezczynności, i co czyni skargę uzasadnioną i konieczną. W odpowiedzi na skargę, Naczelnik US wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. W szczególności zauważył, że nieudostępnienie żądanej korespondencji nie stanowiło zignorowania wniosku strony, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej co do jej charakteru, a tym sam samym co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej. Zaznaczył, że w odpowiedzi na wniosek uzasadnił swoje stanowisko w sprawie uznania korespondencji, która wpłynęła do tutejszego Urzędu w latach 2022-2024 w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jako dokumenty wewnętrzne, w tym wyjaśnił, że korespondencja wysyłana przez Dyrektora IAS nie stanowi informacji publicznej i nie podlega powszechnemu udostępnieniu. Odnosząc się natomiast do przedmiotu sprawy przytoczył art. 61 ust. 1 - 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ; dalej: "Konstytucja RP"), jak i przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, także jako: "udip", "ustawa o dostępie do informacji publicznej") - art. 1, art. 2. Uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje, których żądał nie mają cech informacji publicznej, którą ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. Definicja informacji publicznej zawarta w powołanym wyżej przepisie odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczył jednak, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja, składa się charakter publiczny zadań wykonywanych przez dany podmiot. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych, zostały zaś określone w art. 6 udip. Przy wykładni pojęcia "sprawy publicznej" należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP. Przyjmuje się zatem, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie doszło do bezczynności, gdyż mimo że niewątpliwie organy administracji publicznej są podmiotami zobligowanymi do udostępniania informacji publicznej, to konieczność udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy dana informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną. Co prawda w myśl art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, co oznacza iż niewątpliwe pojęcie to jest pojęciem szerokim, jednakże zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych dokumenty, które służą jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związane są z jego działalnością nie są informacją publiczną i nie podlegają ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne). "Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne". Dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie a zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg." - wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 77/21. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdził, że we wniosku o udostępnieniu informacji mowa jest o dokumentach wewnętrznych. Korespondencja ta ma jedynie charakter organizacyjny, wspomagający pracę organu i stworzona została na potrzeby usprawnienia jego działania, jednakże nie jest stanowiskiem organu na zewnątrz (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W stanie faktycznym niniejszej sprawy podkreślić również należy, że choć udip nie posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 udip, który zawiera definicję "dokumentu urzędowego". Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzeczeniach m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 2649/15). Naczelnik US wskazał również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 r., który w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Twierdzenia skarżącego, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną uznał zatem za niezasadne. Korespondencja przekazana przez Dyrektora IAS, która wpłynęła do Urzędu w latach 2022-2024 w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (np. przypominającej o obowiązku realizacji tego obowiązku), a w szczególności pismo Dyrektora IAS z 10 stycznia 2024 r. skierowanego do naczelników wszystkich urzędów skarbowych województwa m., w którym Dyrektor IAS przypomniał o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie M. informacji o działalności urzędów posiada charakter pism wewnętrznych. Dotyczą one wyłącznie kwestii przypominających o obowiązku i terminie, bądź weryfikujących obowiązek wynikający z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz.190). Korespondencja ta nie ma jednak cechy informacji publicznej, gdyż nie obejmowała ona spraw merytorycznych związanych w szczególności z ingerencją w treść, zakres rzeczowy jaki należy uwzględnić w przedmiotowych informacjach rocznych. Dyrektor IAS w swoich pismach, o które wnosi skarżący także nie przekazywał wytycznych co do treści informacji jaką należy zawrzeć. Reasumując, zdaniem Naczelnika US powyższa korespondencja nie przesądza o kierunku działania urzędu jako organu podatkowego, jedynie przypomina o obowiązku wysłania informacji Wojewodzie. Żądana korespondencja służy realizacji określonego zadania publicznego (tj. terminowego wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), ale nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dodatkowo ważne jest, że korespondencja w swoich zapisach nie odnosi się do podmiotów zewnętrznych poza organami Krajowej Administracji Skarbowej, nie wpływa bezpośrednio na aktywność ingerującą w sferę zarządzaną przez Naczelnika US. Zdaniem Naczelnika US, obowiązek jaki jest nałożony na każdego Naczelnika wynikający z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest enumeratywnie wymieniony w statutowych zadaniach Naczelnika, należy kwalifikować w zadaniach wynikających z art. 28 pkt 13 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 615 ze zm.). Nie ma również wprost informacji o ww. obowiązku w Zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów (Dz. Urz. MF z 2023 r. poz. 61 ze zm.). Nie ma też innych przepisów, które regulowałyby sposób nadzoru ze strony Dyrektora IAS nad sporządzaniem ww. informacji przez naczelników. W związku z czym wysyłanie korespondencji, o którą wnioskuje skarżący nie jest i nie było wymagane przepisami prawa, którego tryb wydania, forma lub treść jest przez te przepisy kształtowana. Mając na uwadze, że w ocenie organu informacja, której żąda strona nie stanowi informacji publicznej, to zarzuty naruszenia przepisów dotyczących właśnie tej informacji uznać należy za bezpodstawne, w tym zarzut pozostawania organu w bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy organ w terminie ustalonym przez prawo nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji bądź też innego aktu albo nie podjął czynności, do której był zobowiązany, albo podjął czynności pozorne tj. udzielił informacji wymijającej, nie takiej jakiej oczekiwał wnioskodawca. Końcowo, Naczelnik US wskazał, że art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych jako prawo do wolności poglądów i swobodnego ich wyrażania obejmujące prawo do swobody posiadania niezależnych poglądów, poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i idei, nie odnoszą się jednak wprost do kwestii dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem ich regulacji jest raczej prawo do nieskrępowanej wymiany tych idei i informacji między ludźmi. Dlatego przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów, w ocenie Naczelnika US zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ppsa nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie udip bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 udip); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 udip); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 udip); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 udip). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Niewątpliwie Naczelnik US, jako określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 46/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku – czy ma on walor informacji publicznej, jak twierdzi skarżący, czy też jest to dokument wewnętrzny, co podnosi organ. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze trzeba przyznać Naczelnikowi US. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej normuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wymienia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. W myśl ww. przepisu ustawy zasadniczej "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie dotyczy przedmiotu informacji publicznej, lecz form dostępu do niej, stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten, odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, ale prowadzi do konkluzji, iż zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca sprecyzował w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - państwa (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15). Przepis art. 6 udip wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy i przewiduje m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip). Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 udip dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów prawa karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Od dokumentów urzędowych należy odróżnić tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (vide E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej - uwagi krytyczne, Kontrola Państwowa 2002, nr 1, s. 29). A zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (vide R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18 - 21). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, procesowi podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 717/13). Organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej. Pogląd taki zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 i z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 zaaprobował definicję dokumentu wewnętrznego, konstatując, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (...)". Także w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko Naczelnika US, że przedmiot wniosku skarżącego z dnia 21 października 2024 r. nie stanowi informacji publicznej. Treść korespondencji kierowanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. do Naczelnika US w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji, wynikającego z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 190), jak i pismo przypominające o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie M. informacji o działalności urzędów ma charakter wewnętrzny, roboczy. Wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania w zakresie merytorycznym. Zatem nie posiada ona waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie jej jako informacji publicznej. Skoro takie właśnie stanowisko zaprezentował organ w odpowiedzi z 4 listopada 2024 r. na wniosek skarżącego, to nie można jemu skutecznie zarzucić bezczynności. W przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów udip, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzuty i argumentacja skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekając na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.