VIII SAB/Wa 74/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Usług Komunalnych w J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Zarządu Zakładu Usług Komunalnych w J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2024 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Usług Komunalnych w J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Zakładu Usług Komunalnych w J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 25 października 2024 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako "skarżący") wystąpiło do Zakładu Usług Komunalnych w J. Spółka z o.o. (dalej Spółka, organ) poprzez platformę e Puap o udostępnienie informacji o następującej treści: "Jakie premie i nagrody pieniężne za rok 2023 otrzymali poszczególni pracownicy Spółki? Prosimy o udzielenie informacji z rozbiciem na poszczególnych pracowników". W odpowiedzi na powyższe, Spółka odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej poinformowała pismem z 7 listopada 2024 r., iż Prezes Zarządu Spółki Zakładu Usług Komunalnych w J. nie otrzymał za rok 2023 premii i nagród pieniężnych. Informacje dotyczące premii i nagród pozostałych pracowników Spółki zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz.902) podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Skarżący pismem z 8 listopada 2024 r. skierował do Spółki kolejne pismo wzywające organ do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzającej odmowę udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie ze względu na prywatność osób fizycznych. Na powyższe pismo została udzielona odpowiedź pismem z 22 listopada 2024 r., informująca skarżącego, iż pracownicy Zakładu Usług Komunalnych w J. Sp. z o.o. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w związku z tym ich wynagrodzenia oraz nagrody i premie nie podlegają udostępnieniu. Pismem z 25 listopada 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako; "u.d.i.p") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wobec powyższego skarżące Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Powołał się artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi normatywną podstawę prawa do informacji. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto jak wskazano w skardze, informacje, o których udostępnienie się zwrócono, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje w zakresie wydatkowania środków publicznych, gdyż Zakład Usług Komunalnych Sp. z o. o. w J. jest Spółką w 100% podległą pod Gminę J., utrzymuje się z pieniędzy publicznych pochodzących z wpłat mieszkańców za odbiór odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazał, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu 22 listopada 2024 r. informując, iż pracownicy Zakładu Usług Komunalnych w J. sp. z o.o. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w związku z tym ich wynagrodzenia oraz nagrody i premie nie podlegają udostępnieniu. W ramach analizy sprawy w związku z przygotowywaniem odpowiedzi na wniesioną przez Skarżącego skargę, organ uznał, iż właściwą formą załatwienia sprawy jest wydanie decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej będącej przedmiotem niniejszej skargi została wydana w dniu 10 grudnia 2024 r. i przesłana Skarżącemu. W ocenie organu nie doszło, wbrew zarzutom Skarżącego do bezczynności organu ponieważ odpowiedzi na wnioski zostały udzielane z zachowaniem ustawowego 14 dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2019 r., II SAB/Kr 221/19). Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników, w tym premie czy nagrody. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Gd 41/18). Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy, jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Prezes Zarządu Zakładu Usług Komunalnych w J. Spółka z o.o., jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do jej udostępnienia. Jak zaś powszechnie przyjmuje się - co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Niewątpliwie mając na uwadze judykaturę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, informacja o wynagrodzeniu, premii czy nagrodach pracowników -stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, w konsekwencji należy uznać ją za informację o majątku publicznym, która - zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. - jest informacją publiczną. Skoro zaś spełniony został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku strony skarżącej, do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak zaś podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 25 października 2024 r. Zatem termin do udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Wprawdzie Spółka odpowiedziała na pismo w dniu 8 listopada 2024 r. jednakże odpowiedź nie stanowiła odpowiedzi na żądaną informację. Również kolejna odpowiedź Spółki z 22 listopada 2024 r. informująca o tym, że pracownicy Zakładu nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne i ich wynagrodzenia oraz nagrody i premie nie podlegają udostępnieniu – nie stanowiła odpowiedzi na żądaną informację publiczną. Prawidłową formą rozpoznania wniosku skarżącego stanowiła dopiero wydana przez organ decyzja Nr [...] z dnia 10 grudnia 2024 r. W decyzji tej Zakład Usług Komunalnych w J. Spółka z o.o., odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 25 października 2024 r. Nie można zaś zgodzić się z organem, że prowadzenie przez tutejszy Sąd postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji postępowanie powinno podlegać oddaleniu. W dniu wniesienia przez skarżącą skargi miał bowiem miejsce stan bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 25 października 2024 r. Z powyższych względów uzasadnione było więc stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Skoro zaś wniosek Stowarzyszenia, wprawdzie z uchybieniem ustawowych terminów o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., został jednak ostatecznie załatwiony w dniu 10 grudnia 2024 r., poprzez wydanie decyzji, brak jest więc podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a orzekł jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych), Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.