VIII SAB/Wa 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpoznania wniosku A. F. z [...] marca 2011 r., sprecyzowanego wnioskami z [...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy M. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego A. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. A. F. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...] (zwany dalej: Wójt, organ) w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 18 marca 2011 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...]– w trybie art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwana dalej: p.g.k.) o rozgraniczenie w sposób trwały jego działek nr: [...],[...],[...]i [...]położonych we wsi [...], gmina [...]od drogi gminnej, z którą działki te graniczą od strony południowej. Pismem z 12 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) skarżący odwołując się do wcześniejszego wniosku, domagał się trwałego rozgraniczenia drogi od jego nieruchomości. Kolejnym pismem z 18 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca po raz trzeci wniósł o rozgraniczenie geodezyjne drogi gminnej znajdującej się na działkach nr: [...],[...],[...]i [...]położonych we wsi [...]od jego działek. W dniu 9 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł o wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcie w sprawie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem drogi gminnej (w obrębie działki [...]), poprzez usunięcie samowolnie postawionego ogrodzenia posesji w pasie drogowym o szerokości ponad 2 m. Pismem z 6 czerwca 2016 r. Wójt poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu na 23 czerwca 2016 r. spotkania w celu zawarcia ugody. W dniu 5 lipca 2016 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej: Kolegium) zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w sprawie rozgraniczenia jego działek od drogi publicznej. Postanowieniem znak [...]z [...]sierpnia 2016 r. Kolegium za zasadne uznało zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy rozgraniczenia nieruchomości w terminie i przewlekłego jej prowadzenia oraz wyznaczyło Wójtowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 30 października 2016 r. Jednocześnie zarządziło wyjaśnienie przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy i ustalenia osób temu winnych. W okresie od 1 września 2016 r. do 19 września 2016 r. Wójt podjął następujące czynności - zwrócił się do geodetów z zapytaniem dotyczącym przyjęcia i wykonania zlecenia polegającym na wznowieniu granic drogi gminnej we wsi [...], gmina [...]na działkach [...]i [...]; ustalił informacje o działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]; zawarł (19 września 2016 r.) umowę z Przedsiębiorstwem [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]na wykonanie wznowienia granic działek [...],[...],[...]z działką [...]i [...]w obrębie [...]. Pismem z 2 listopada 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia działki drogowej. Wyrokiem z 17 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 67/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy [...]do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2011 r., sprecyzowanych wnioskami: z 12 stycznia 2012 r., 18 stycznia 2016 r., z 9 czerwca 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził jednocześnie, że Wójt Gminy [...]dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wójtowi Gminy [...]grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych. Akta zostały zwrócone do organu przy piśmie z 10 maja 2017 r. Pismem z 13 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia działki drogowej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 4. zobowiązanie organu I instancji do publikacji wyroku WSA w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej UG przez trzy miesiące. 5. nałożenie zryczałtowanej kary grzywny w kwocie 20000 zł 6. nałożenia na organ w ramach zadośćuczynienia zryczałtowanej kary finansowej w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawił stan sprawy. Wskazał na nieprawidłowości w działaniu Wójta. Oświadczył, że od wielu lat ponosi szkody z tytułu bezprawnego wykorzystywania jego działek na cele drogowe, a Wójt od 2011 r. nie wydaje decyzji w tej sprawie, nie zawiadamia o przedłużającym się postępowaniu, nie uznał się też za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy. Postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne - do chwili obecnej jest to 78 miesięcy. Organ podejmuje czynności pozorne nie prowadzące do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., zwana dalej: k.p.a.) organ powinien rozpatrzyć sprawę bez zbędnej zwłoki. Podał nadto, że pomimo wydania przez Kolegium postanowienia określającego termin załatwienia sprawy, organ terminu tego nie dochował. Organ jest w tej sprawie bezczynny i nieskuteczny. Wójt mataczy, działa nieskutecznie, niesprawnie oraz niesprawiedliwie, przez co narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ (nie zajmując stanowiska w sprawie) podał, że zgodnie z umową zawartą [...]września 2016 r. pomiędzy Gminą i Przedsiębiorstwem [...]Sp. z o.o., geodeta uprawniony zobowiązał się do dokonania wznowienia granic w zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa geodezyjnego i Kartograficznego, nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, oznaczoną nr [...]w obrębie [...]i nr [...]w obrębie [...]z sąsiadującymi działkami oznaczonymi nr [...], nr [...], nr [...]obrębu [...]oraz nr [...]i nr [...]obrębu [...]. Czynności geodezyjne (ustalenia punktów granicznych) wyznaczono w przesłanym stronom zawiadomieniu na 8 listopada 2016 r. Organ wyjaśnił, że prowadzone czynności wyznaczenia granic ustalone przez powołanego do tych czynności geodetę na dzień 16 marca 2017 r. nie zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego. Nie można stwierdzić, że prowadzone postępowanie jest działaniem pozornym. Wszystkie poczynione czynności miały za zadanie ustalenie stron postępowania, zasadność rozgraniczenia i jego skuteczne zakończenie. Trwanie sprawy w czasie spowodowane było oczekiwaniem na odpowiedzi lub rozstrzygnięcia innych instytucji z uwagi na złożoność sprawy i konieczność skorzystania z usług uprawnionych geodetów oraz zajęcia stanowiska przez Starostwo Powiatowe w [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że w związku z ww. skargą zarejestrowano w tutejszym Sądzie trzy sprawy. W sprawie niniejszej, o sygnaturze akt VIII SAB/Wa 81/17 rozpoznaniu podlegała tylko skarga na bezczynność organu. Skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie dostępu do informacji publicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 marca 2017 r. toczy się pod sygn. akt VIII SAB/Wa 98/17. Natomiast sprawa ze skargi w/w skarżącego na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt. VIII SAB/Wa 67/16 jest przedmiotem odrębnego postępowania pod sygn. alt VIII SA/Wa 546/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej w rozpoznaniu wniosku skarżącego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie administracyjne w tym przedmiocie podejmowane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwana dalej: p.g.k.). Według art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają przy tym, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonuje co do zasady organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadkach określonych ustawie – sąd (art. 29 ust. 3). Generalnie rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym, choć ze względu na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 31 ust. 1). W razie sporu co do przebiegu granicy geodeta powinien dążyć do zawarcia ugody, która ma moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Jeżeli natomiast takie porozumienie nie zostanie osiągnięte, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). Jeżeli natomiast nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w opisanym wyżej trybie bądź też strona odwoła się od tego rozstrzygnięcia, rozgraniczenie nieruchomości następuje w postępowaniu sądowym. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że ustawodawca nie wprowadza szczególnych terminów załatwienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Obowiązuje zatem w tym zakresie ogólna regulacja zawarta w k.p.a. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek o rozgraniczenie nieruchomości został złożony przez wnioskodawcę do organu po raz pierwszy - 18 marca 2011 r., po raz drugi - 12 stycznia 2012 r., po raz trzeci - 18 stycznia 2016 r. i po raz czwarty - 9 czerwca 2016 r. Pomimo wyraźnego żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jego działek nr: [...],[...],[...],[...]od działek stanowiących drogę publiczną - gminną nr: [...],[...],[...],[...]organ do chwili obecnej, tj. przez ponad sześć lat od wpływu doń pierwszego żądania nie został rozpoznany. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy pierwszą czynnością Wójta w sprawie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było poinformowanie skarżącego pismem z 6 marca 2017 r. o wyznaczaniu punktów granicznych przez uprawnionego geodetę, następnie wystosowanie w dniu 9 marca 2017 r. wezwań do usunięcia braków wniosku o rozgraniczenie (informacji o nieruchomościach, których wniosek dotyczy), kolejno pismem z 18 kwietnia 2017 r. Wójt zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]o wyłączenie organu z prowadzenia sprawy i wyznaczeniu innego do jej rozpoznania, pismem z 19 kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącego o spotkaniu z uprawnionym geodetą w dniu 24 kwietnia 2017 r., pismami z 22 marca 2017 r. Wójt poinformował strony o konieczności złożenia odrębnego wniosku o rozgraniczenie nieruchomości sąsiednich, pismem z 4 kwietnia 2017 r. Wójt zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...]z wnioskiem o przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...]z jednoczesnym wyznaczeniem jego granic (ponowiony pismem z 14 czerwca 2017 r.). Postanowieniem z 27 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]odmówiło wyłączenia Wójta Gminy [...]od załatwienia sprawy. Postanowieniem z 10 lipca 2017 r. Wójt Gminy [...]wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w [...]obręb [...]oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], których właścicielem jest A. F. a nieruchomością drogową oznaczoną nr [...], której posiadaczem samoistnym jest Gmina [...]. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Wójta Gminy [...]przy rozpoznawaniu wniosku Sąd uznał za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny j.w.). Sąd wziął pod uwagę, że skarga rozpoznawania w niniejszej sprawie, jest drugą skargą A. F. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 marca 2011 r. Pierwsza została wniesiona w dniu 2 listopada 2016 r., a następnie uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2017 r. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem zwrócone zostały do organu dopiero w dniu 10 maja 2017 r. W dniu 13 czerwca 2017 r. wniesiona została z kolei obecnie rozpoznawana skarga, z którą akta przekazano do Sądu 14 lipca 2017 r. Z powyższego wynika, że organ przez okres ostatnich 10 miesięcy dysponował aktami sprawy 1 miesiąc. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin miesięczny na rozpoznanie wniosku będzie adekwatny i realny. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też sytuację faktyczną organu. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. .