VIII SAB/Wa 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...], gmina [...], powiat [...] (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 648/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1302/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] grudnia 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik BP pismem z [...] stycznia 2013 r. wezwał skarżącego jako reprezentanta spółki do złożenia wyjaśnień i dokumentów, zakreślając termin 30 dni na dokonanie ww. czynności. Następnie pismem z [...] stycznia 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] lutego 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. do organu I instancji wpłynęła korespondencja od skarżącego, na którą Kierownik BP udzielił odpowiedzi pismem z [...] lutego 2013 r. Kolejnym pismem z [...] marca 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby adres: [...], [...] [...], powiat [...]. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie I instancji pismo wyjaśniające oraz dokumenty. W związku z ww. korespondencją skarżący został wezwany – pismo z [...] marca 2013 r. - do uzupełnienia braków formalnych. Odpowiedzi udzielił [...] kwietnia 2013 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w D. (zwany dalej: Kierownik BP w D.). Zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w D. poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok nie może być wydana w ustawowym terminie. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazał skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku ze zmianą organu właściwego w sprawie. Termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] sierpnia 2013 r. Kolejnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2013 r. określił termin załatwienia sprawy do [...] października 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. Kierownik BP w D. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień (przedstawienia uwierzytelnionych kopii ksiąg podatkowych w odniesieniu do grup kont księgowych uwzględniających faktury i rachunki na usługi i zakup środków produkcji). Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] listopada 2013 r. składając wydruki kont księgowych oraz zestawienie obrotów kont aktywnych. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP w D., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż w sprawie toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nadania numeru o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Sz 756/14. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do Kierownika BP w D. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby adres: ul. [...], [...]-[...] [...], powiat [...]. W związku z powyższym (zmianą siedziby spółki) zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w D. przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Odpowiedź na powyższe wezwanie skarżący złożył [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez kierownika BP postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uznał zażalenie za uzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. Przypomnieć należy, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący wnioskiem z [...] maja 2009 r. zwrócił się do Kierownika BP w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Należy w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem). Zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia, o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność rolnośrodowiskową wypłaca się w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 21 ust. 4 rozporządzenia). Przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. był dzień [...] czerwca 2010 r. Decyzja w sprawie wydana została [...] grudnia 2009 r., jednak na skutek prowadzonych postepowań: odwoławczego i sądowego rozstrzygnięcie to zostało uchylone. Istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż wniosek skarżącego wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został [...] maja 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D.. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [...] grudnia 2013 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Sz 756/14. Następnie wobec złożenia przez skarżącego ([...] czerwca 2015 r.) oświadczenia o cofnięciu skargi i wniosku o umorzenie postępowania w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 10 czerwca 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. Wobec zawieszenia postępowania nie można Kierownikowi BP postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty), postępowanie było zawieszone. Skoro w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny w niniejszym postepowaniu, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie. Jednocześnie Sąd wskazuje, że sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie przeprowadza kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy kontrolę taką skarżący zainicjował wnosząc skargę do Wojewódzkiego sadu administracyjnego w Szczecinie, aczkolwiek następnie skargę cofnął. Wskazać także trzeba, iż w związku z kolejną zmianą siedziby spółki, sprawa przekazana została ponownie do Kierownika BP w B. na podstawie zawiadomienia z [...] lipca 2014 r. Powyższe w ocenie Sądu skutkuje uznaniem, iż organ I nie prowadził sprawy w sposób przewlekły. Skoro bowiem postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności zostało zawieszone przez właściwy organ prowadzący tj. Kierownika BP w D., to organ zaskarżony tj. Kierownik BP w B., który jest aktualnie właściwy w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok, nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. do czasu zakończenia postępowania wpadkowego dotyczącego tego zawieszenia. Należy podkreślić, iż rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze złożony charakter sprawy nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia. Złożoność ta wynikała bowiem nie tylko z samego charakteru postępowania obejmującego wiele obszarów, ale również z zawieszania toczącego się w sprawie postępowania, oraz prowadzonego postępowania zażaleniowego. W rezultacie skarżący oczekiwał prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w sytuacji zawieszenia postępowania i zaskarżenia stanu zawieszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który dopiero postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. umorzył postępowanie sądowe ( I SA/Sz 756/14 ). Niewątpliwie postępowanie w sprawie płatności PRŚ prowadzone jest od maja 2009 r., nie mniej w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi I instancji przewlekłości postępowania. Sąd zauważa jednocześnie, że w niniejszej sprawie należyte współdziałanie skarżącego z organem I instancji niewątpliwie przyczyniłoby się do szybszego podjęcia działań przez Kierownika BP w B.. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 pkt p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi.