VIII SAB/Wa 88/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...], gmina [...], powiat [...] (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby: [...],[...], gmina [...], powiat [...]. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...] (zwany dalej: Kierownik BP w [...]). Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Kierownik BP w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.) orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż w sprawie toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nadania numeru o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powołane postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do Kierownika BP w [...] wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby adres: ul. [...],[...], powiat [...]. W związku z powyższym (zmianą siedziby spółki) zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w [...] przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu) skarżący wniósł do organu odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem z [...] maja 2015 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP. W uzasadnieniu skargi powołał się na okoliczność zakończenia postępowań w sprawie anulowania numeru EP, co potwierdza nawet Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. Skarżący stanął także na stanowisku, że organ I instancji już w czerwcu 2014 r. winien z urzędu podjąć zawieszone postępowanie nie doprowadzając do stanu przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem wydanym przez Kierownika BP w [...], nadto w sprawie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżącego popierając skargę wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika BP w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego anulowania wpisu spółki do ewidencji producentów na okoliczność wykazania, kiedy ustała przesłanka zawieszenia postępowania. Oświadczył, że organ I instancji był w przewlekłości od momentu przekazania akt przez Kierownika BP w [...], tj. od sierpnia 2014 r. Wyjaśnił, że spółka nie składała do organu I instancji wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z wydaną decyzją o umorzeniu postępowania w zakresie anulowania numeru producenta. Nadto dodał, że WSA w Szczecinie w kwietniu 2015 r. oddalił skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Pełnomocnik organu oświadczył z kolei, że nie neguje faktu i stanu prawnego, iż właściwym do podjęcia zawieszonego postępowania jest organ I instancji. Nadto oświadczył, że złożoną na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego decyzję złoży w organie I instancji i będzie ona podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd dopuścił dowód z dokumentu złożonego przez pełnomocnika skarżącego w postaci ww. decyzji Kierownika BP w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że przyczyną umorzenia postępowania jest utrata przez Kierownika BP w [...] właściwości do rozpatrywania sprawy w związku ze zmianą siedziby spółki na województwo [...], powiat [...], gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem skarżący złożył zażalenie do organu odwoławczego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych -www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący wnioskiem z [...] maja 2012 r. zwrócił się do Kierownika BP w [...] o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok. Należy w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"; obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec uchylenia przez art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2015 r., poz. 308). Art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, że wniosek skarżącego wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został na podstawie zawiadomienia z [...] maja 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika BP ARiMR w [...]. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [...] stycznia 2014 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jak zaś wyjaśnił pełnomocnik skarżącego na rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w kwietniu 2015 r. orzekł o oddaleniu ww. skargi. Pełnomocnik skarżącego wskazuje, że organ I instancji był w przewlekłości od sierpnia 2014 r., tj. od momentu przekazania przez Kierownika BP w [...] akt dotyczących umorzenia postępowania w sprawie anulowania wpisu spółki do ewidencji producentów. Wtedy bowiem, jego zdaniem ustała przesłanka zawieszenia. W ocenie Sądu, wobec zawieszenia postępowania nie można Kierownikowi BP postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania przerywa tok postępowania administracyjnego, w tym stanie sprawa spoczywa "bez biegu", nie są wówczas podejmowane czynności procesowe i nie biegną terminy. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., I OSK 89/06, Lex nr 291403). W dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. 11 czerwca 2015 r. (data prezentaty), postępowanie było zawieszone. Również w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok było zawieszone. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie. Jednocześnie należy wskazać, że sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie przeprowadza kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy kontrolę taką skarżący zainicjował wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który po merytorycznym rozpoznaniu sprawy skargę oddalił. Wskazać także trzeba, że w związku z kolejną zmianą siedziby spółki, w miesiącu lipcu 2014 r. sprawa przekazana została ponownie do Kierownika BP w [...]. Powyższe w ocenie Sądu skutkuje uznaniem, że organ I nie prowadził sprawy w sposób przewlekły. Skoro bowiem postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności zostało zawieszone przez właściwy organ prowadzący, tj. Kierownika BP w [...], to organ zaskarżony, tj. Kierownik BP w [...], który jest aktualnie właściwy w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok, nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie zainicjowane wnioskiem z [...] maja 2012 r. do czasu zakończenia postępowania wpadkowego dotyczącego tego zawieszenia. Należy podkreślić, że rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że w niniejszej sprawie należyte współdziałanie skarżącego z organem I instancji niewątpliwie przyczyniłoby się do szybszego podjęcia działań przez Kierownika BP w [...]. Na sprawność postępowania w niniejszej sprawie niewątpliwie znaczenie miały też decyzje samego skarżącego polegające na dwukrotnej zmianie siedziby spółki, skutkujące zmianą właściwości organu. Wobec zawieszenia postępowania przez Kierownika BP w [...] i przekazania akt do organu I instancji na etapie zawieszenia, nie można Kierownikowi BP w [...] postawić zarzutu bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to tym bardziej uzasadnione w sytuacji braku wniosku skarżącego o podjęcie postępowania, jak również braku informacji o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, skarżący po otrzymaniu decyzji Kierownika BP w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania będącego przyczyną zawieszenia, wiedząc o zmianie właściwości organu do rozpoznania tej sprawy i kwestionując postanowienie o zawieszeniu postępowania winien niezwłocznie (w swoim interesie) złożyć w organie I instancji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Taki wniosek, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., strona może złożyć również wówczas, gdy postępowanie zostało zawieszone z urzędu. Tymczasem przedmiotową decyzję pełnomocnik złożył dopiero na rozprawie przed Sądem w dniu 17 grudnia 2015 r., co świadczy o braku współdziałania strony z organem. Należy zaś pamiętać, że to nie organ I instancji zawieszał postępowanie w sprawie, a Kierownik BP w [...] nie poinformował właściwego organu o ustaniu przyczyny zawieszenia. Ponadto w nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że niewątpliwie właściwym do podjęcia zawieszonego postępowania po ustaniu przyczyny jest Kierownik BP w [...]. Nie ma także przeszkód prawnych do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 r. przez samego skarżącego. Niemniej jednak, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, decyzja Kierownika BP w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji producentów przez spółkę będzie podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi.