VIII SAB/Wa 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiej Grupy [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Grupę [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiej Grupy [...] S.A. z siedzibą w [...] w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Grupy [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniosło skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w R.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2017 poz. 933; dalej: "u.d.i.p."). Autor skargi wniósł o: - stwierdzenie bezczynności [...] S.A. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z 20 czerwca 2017 r.; - zobowiązanie [...] S. A. do załatwienia wniosku z 20 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że dnia 20 czerwca 2017 r. zwrócił się do organu drogą elektroniczną z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: a) kwoty łącznej przekazanej na rzecz Polskiej [...] w roku 2016; b) kwoty łącznej przekazanej na rzecz Polskiej [...] w roku 2017 do dnia złożenia wniosku; c) skanów umów zawartych z Polską [...] w roku 2016 i 2017; d) łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w roku 2014, 2015, 2016 i 2017; e) skanów protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017. Podniósł, iż podmiot zobowiązany w udzielonej odpowiedzi wskazał, iż jest osobą prawną, w której Skarb Państwa zajmuje pozycję dominującą, jednakże nie jest to przesłanka wystarczającą do przyjęcia, że ciąży na nim obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji. Nadto powołując się na przepisy u.d.i.p., zauważał, iż ze względu na to, że nie jest ani władzą publiczną, ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, to nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wskazał także, iż informacje będące przedmiotem wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i jako takie są chronione przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Skarżący nie zgodził się z tezą, iż pomimo posiadania przez Skarb Państwa pozycji dominującej, nie zachodzi przesłanka do zaistnienia obowiązku udostępniania informacji publicznej na zasadach u.d.i.p. W ocenie skarżącego teza ta stoi w jaskrawej sprzeczności z literalnym brzmieniem ustawy, która wymienia osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konkurentów jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Nadto wątpliwości skarżącego budzi także argument, jakoby podmiot zobowiązany nie mógł udostępnić żądanych informacji ze względu na uregulowania ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym art. 1 ust. 4 . Organ nie podjął się żadnej argumentacji, by wykazać, w jaki sposób wnioskowane informacje posiadają "wartość gospodarczą", czy też na jakiej zasadzie uznał, iż mają "techniczny, technologiczny", bądź "organizacyjny" charakter. Zdaniem skarżącego, argumentacja podmiotu zobowiązanego jest wewnętrznie sprzeczna. Stwierdza on bowiem, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zarazem podnosi przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy. Skoro organ powołał się na przesłankę ograniczającą dostęp, to winien wydać decyzję odmowną, bądź informację udostępnić. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w R. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła m.in., iż [...] nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p., ponieważ Spółka nie jest władzą publiczną, ani nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Wskazała jednocześnie, że ustawowe pojęcie "wykonywania zadań publicznych" jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. Zgodnie z wyrokami sądów zadaniami publicznymi są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli. Podaje się w orzecznictwie takie przykłady, jak wykonywanie funkcji operatora elektroenergetycznego systemu dystrybucyjnego, czy budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego, łączności publicznej i sygnalizacji. Zadania publiczne określa się jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2080/14). Zadania publiczne w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). Organ podniósł, iż zważywszy na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zadania publiczne charakteryzują się powszechnością i szeroką użytecznością społeczną, należy dojść do wniosku, że spółka [...] S.A. nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Zatem [...] S.A., wedle zaprezentowanego orzecznictwa, nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto Spółka zauważyła, iż [...] nie jest obowiązana podmiotowo do udostępnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji w trybie u.d.i.p. Podniosła, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i są chronione przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. W związku z tym po stronie [...] występuje nie tylko podmiotowe wyłączenie z obowiązku udostępnienia informacji, jako że [...] nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), ale także przedmiotowe (art. 5 ust 2 u.d.i.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga także, iż celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia, czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i skarżącego. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ pozostawał w bezczynności ustosunkowując się do żądania strony w związku z jej wnioskiem z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie wskazanych w nim informacji publicznych. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W związku z powyższym w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy [...] S.A. z siedzibą w R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jak wskazano w literaturze, do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Zaznaczyć należy, że wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994). Adresatem wniosku [...] z siedzibą w W. w niniejszej sprawie jest [...] S.A. z siedzibą w R.. Spółka ta jest to polskie przedsiębiorstwo utworzone przez Skarb Państwa w 2013 r. na skutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego. W skład [...] S.A. wchodzą m.in. główne państwowe przedsiębiorstwa z branży zbrojeniowej, stoczniowej, nieruchomości i nowych technologii. Akcjonariat [...] obejmuje Ministerstwo Skarbu Państwa – 37,37%, Agencja Rozwoju Przemysłu SA – 29.25%, Polski Holding Obronny Sp. z o.o. 33,38%. [...] S.A. z siedzibą w R. nie jest zwykłą spółką prawa handlowego, lecz spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa w dziedzinie obronności. Jak wynika z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr [...][...] prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", a zatem działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa co – w ocenie Sądu – wypełnia znamiona szerszego pojęcia "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W związku z tym należy przyjąć, że [...] jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zważywszy zaś na fakt wykonywania przez Spółkę zadań publicznych nie jest istotne zarówno, czy Spółka dysponuje majątkiem publicznym, jak również to, czy Skarb Państwa w dacie złożenia wniosku przez skarżące Stowarzyszenie o dostęp do informacji publicznej miał w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określa bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wystarczy zatem, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. W związku z tym, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), obowiązkiem [...] S.A. z siedzibą w R. było rozpoznanie wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał w punkcie 1 sentencji wyroku [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie rozstrzygnął, czy [...] powinien udzielić skarżącemu żądanej informacji publicznej. Rolą organu rozpoznającego wniosek skarżącego będzie rozważenie, czy udzielenie żądanej informacji publicznej nie podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1), a także ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2). Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu. Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z interpretacji przepisów prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).