VIII SAB/Wa 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. G., S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpatrzenia wniosku J. G. i S. G. z dnia [...] grudnia 2013 roku dotyczącego wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce numer [...] w P. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących J. G. i S. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. J. i S. G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako: "PINB", "organ") w sprawie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości P. polegającej na wykonaniu dachu i kominów przez inwestorów bez wymaganego zezwolenia na budowę. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 21 grudnia 2013 r. (wpływ do organu 23 grudnia 2013 r.) skarżący złożyli w PINB w R. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego zezwolenia na budowę przez B. i S. G. na budynku mieszkalnym na działce nr [...] w P.. Skarżący wskazali, że po złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższej instancji, pismem z dnia 19 maja 2015 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PINB w R. w postępowaniu dotyczącym ww. zawiadomienia. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 138/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako: "WSA"): 1) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia 21 grudnia 2013 r. (data wpływu 23 grudnia 2013 r.) Jolanty G. i S. G. dotyczącego wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce numer [...] w P.w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących J. G. i S. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do PINB w R w dniu 6 maja 2016 r. PINB w R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie, a [...]WINB w rezultacie rozpoznania zażalenia skarżących, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 598/16 uchylił ww. postanowienia [...]WINB i PINB w R.. Po uprawomocnieniu się wyroku i po zwrocie akt do organu, PINB w R. pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...]WINB uznał zażalenie skarżących na bezczynność PINB w R. i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 45 dniowy termin na załatwienie sprawy. Skarżący ponadto wskazali, że pomimo ww. orzeczeń PINB w R. nadal nie wydał decyzji końcowej w prowadzonym postepowaniu, a w związku z tym należy przyjąć, że w bezczynności w tej sprawie trwa już prawie 4 lata. Powyższe rażące naruszenie prawa przez PINB w R., w ocenie skarżących, zmusza ich do złożenia skargi z żądaniem wymierzenia PINB w R. grzywny. W odpowiedzi na skargę PINB w R., przedkładając akta sprawy, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił chronologicznie ze wskazaniem dat na podejmowane w sprawie czynności zmierzające do jej załatwienia. Z przedstawionego sprawozdania wynika, że: PINB w R. pismami z dnia [...] lipca 2017 r. zwrócił się do: 1) skarżących małż. G. o udostępnienie projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku, jednocześnie informując, że do czasu uzyskania wymaganych dokumentów bieg terminu ulega zawieszeniu; 2) Starostwa Powiatowego w R. o udzielenie informacji dotyczącej uzyskania przez inwestorów małż. B. i T. G. pozwolenia na budowę dalszej części budynku powstałej po wygaszeniu dotychczasowego pozwolenia na budowę. Ponadto PINB w R. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P. o udostępnienie ww. projektu budowlanego. Państwo B. i T. G. pismem z dnia 24 lipca 2017 r., poinformowali PINB w R. m.in., że nie posiadają ww. projektu budowlanego, gdyż jest on w ciągłym posiadaniu Pana S. G.. Urząd Miasta P. przy piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] , przekazał do PINB w R. poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję Urzędu Miasta P. z dnia [...] maja 1985 r. znak: [...] , udzielającą pozwolenia na budowę dla Pana T. G. - segmentu budynku bliźniaczego wraz z posiadaną dokumentacją techniczną dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typ [...] na działce nr [...] w P. przy ul. B., wydaną dla P. T. G.. Starostwo Powiatowe w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] , poinformowało m.in., że nie udzielało pozwolenia na kontynuację budowy dalszej części budynku powstałej po wygaszeniu przez Burmistrza Miasta P. pozwolenia na budowę dla Państwa B. i T. G.. W dniu 21 sierpnia 2017 r. Pan S. G. i przedłożył projekt budowlany [...], z którego wykonano poświadczone za zgodność z oryginałem kopię i dołączono do akt. PINB w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] , zwrócił się z prośbą do WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, o rozważenie możliwości wypożyczenia akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy (informując strony o wstrzymaniu biegu terminów), a następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r., udzielił pracownikowi tut. inspektoratu pisemnego upoważnienia do ich przeglądania w Sądzie. Przy piśmie WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 593/17, wpłynęły do PINB w R. akta dotyczące przedmiotowej sprawy. PINB w R. pismem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] , zawiadomił strony postępowania o oględzinach wyznaczonych na dzień [...] września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na uwadze mieć należy, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. W istocie skarga stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia określonego działania. Rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji bowiem celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jest to kolejna skarga złożona przez J. i S. małż. G. na bezczynność PINB w R. w przedmiocie bezczynności ww. organu w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego zezwolenia na budowę na działce nr [...] w P. przez inwestorów B. i T. małż. G.. Z dokumentacji przedłożonej przez organ oraz ustaleń dokonanych przez Sąd z urzędu wynika, że w przebiegu postępowania w okresie od zawiadomienia organu z dnia [...] grudnia 2013 r. do daty złożenia skargi w niniejszej sprawie tj. [...] sierpnia 2017 r., były wydawane przez organy nadzoru budowlanego, jak i przez tut. Sąd orzeczenia administracyjne oraz sądowe. Są one wskazane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, a więc ponowne ich przytaczanie jest zbędne. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności PINB w R. to, odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 K.p.a. nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia (vide: wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jest bezsporne w rozpoznawanej sprawie, że PINB w R. od [...] grudnia 2013 r. (z tej daty pierwsze pismo organu do skarżących) prowadzi czynności wynikające z zawiadomienia skarżących z dn. [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 138/15 oraz z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 598/16, po rozpoznaniu skarg wniesionych przez małż. J. i S. G., w wydanych orzeczeniach uwzględniających skargi zawarł oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, które powinny stanowić podstawę dalszych czynności organu i zapewnić sprawne przeprowadzenie postępowania. Do dnia wydania niniejszego orzeczenia postępowanie w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej nie zostało przez organ zakończone. Jako okoliczności w pewnym zakresie utrudniające organowi zakończenie postępowania można uznać obowiązki wynikające z konieczności przekazywania akt sprawy w związku z kolejnymi skargami i środkami odwoławczymi składanymi przez skarżących. Organ wykazuje te okoliczności w odpowiedzi na skargę, ale nie mogą one stanowić przesłanki zwolnienia organu z odpowiedzialności za zaistniałą bezczynność, w sytuacji gdy dla zapewnienia ciągłości wykonywania czynności należy rozważyć choćby wykonanie odpisów niezbędnych dokumentów. Ponadto nie mogą być uznane za prawidłowe czynności organu, który żądając przedłożenia od stron stosownych dokumentów w kierowanych pismach informuje, że co do czasu uzyskania wymaganych dokumentów bieg terminu ulega wstrzymaniu. Działanie takie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności, gdy strona na skutek wezwania organu do złożenia określonych dokumentów nie składa ich lub złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, to stanowi to podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Jedynie w sytuacji określonej w art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uprawniony jest do pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy dotyczącej wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce nr [...] w P., wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. – w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku). Równocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność PINB w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Uznając, że bezczynność organu organu miała charakter rażący, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (cztery lata) od dnia wszczęcia postępowania. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił. Również Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Sąd wymierzył przewidzianą przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę w wysokości [...] zł. Regulacja ta ma charakter fakultatywny (skarżący złożyli wniosek o wymierzenie grzywny w kwocie [...] zł), jednakże w ocenie Sądu bezczynność organu w prowadzeniu postępowania ze względu na długość jego trwania miało szczególnie naganny charakter, który uzasadniał zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu prowadzenia postępowania (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te objęły zwrot uiszczonego przez skarżących wpisu w wysokości [...] zł (pkt 4 wyroku).