I SA/Wr 1177/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Semiczek, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi V. C. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1436/19 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie przed organem. V. C. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się 13 grudnia 2018 r. Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 7 listopada 2019 r. skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Zarządzeniem z 17 grudnia 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 1436/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1437/19). Wyrokiem z 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1436/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: I. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 900 zł; IV. oddalił dalej idącą skargę; V. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 348,50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. Dnia 20 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami. Pismem z 29 maja 2020 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Wojewody o wykonanie wyroku. Pismem z 16 lipca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, doręczył 21 lipca 2020 r. Wojewodzie odpis wyroku z 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1436/19 ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zwrócił akta sprawy. Pismem z 4 sierpnia 2020 r. organ wezwał stronę do nadesłania wskazanych dokumentów pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Pismem z 25 sierpnia 2020 r. strona w odpowiedzi na wezwanie przesłała do organu potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów potwierdzających posiadanie wyższych kwalifikacji zawodowych wraz z ich tłumaczeniami oraz porozumienie w sprawie warunków pracy. Pismem z 7 października 2020 r. strona zwróciła się o wykonanie wyroku przez załatwienie sprawy. Pismem z 22 czerwca 2021 r. strona za pośrednictwem Wojewody skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na niewykonanie wyroku z 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1436/19. Pismem z 6 października 2021 r. organ wezwał stronę do nadesłania wskazanych dokumentów pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Pismem z 15 października 2021 r. strona w odpowiedzi na wezwanie przesłała do organu umowę najmu, porozumienie zmieniające umowę o pracę oraz zaświadczenie o zatrudnieniu. Decyzją z 26 października 2021 r. znak SOC-LPI.6151.1.14287.2018.AG udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji do 26 października 2024 r. Postępowanie przed Sądem. 14 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku z 25 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1436/19. Skarga została złożona pismem datowanym na 22 czerwca 2021 r., które wpłynęło do Wojewody 24 czerwca 2021 r. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku sądu, 2. stwierdzenie, że niewykonanie wyroku sądu miało miejsce z razącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej wysokości 5 000 zł, 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym 6. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę z 18 listopada 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na wstępie Sąd zauważa, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przedmiotowej sprawie Wojewoda temu terminowi rażąco uchybił. Skarga złożona pismem z 22 czerwca 2021 r. wpłynęła do Wojewody 24 czerwca 2021 r. Wojewoda przekazał ją do Sądu pismem datowanym na 18 listopada 2022 r., które wpłynęło do Sądu 14 grudnia 2022 r. Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2021) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Powołany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby strona mogła wnioskować do Sądu o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo strony z 7 października 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, przez załatwienie sprawy. Bezspornie również wyrokiem z 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1436/19, Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność organu w postępowaniu i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi 21 lipca 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy. Organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie I. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1436/19 miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy było znaczne. Zwrócić należy uwagę, że odpis wyroku z 25 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1436/19 ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy Sąd doręczył organowi 21 lipca 2020 r. Termin na wykonanie wyroku upływał więc 20 sierpnia 2020 r. Tymczasem organ zakończył postepowanie stosowną decyzją dopiero 26 października 2021 r., po otrzymaniu wezwania do wykonania wyroku oraz złożeniu skargi do Sądu na jego niewykonanie. Nie może stanowić wytłumaczenia dla niewykonania przez organ wyroku, podnoszone przez organ, nieprzedłożenie przez stronę dokumentów umożliwiających udzielenie zezwolenia. Zauważyć należy, że organ wzywając do przedłożenia dokumentów pouczał, że w przypadku ich nieprzedłożenia sprawa zostanie załatwiona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nadto na każde z dwóch wezwań organu skarżony niezwłocznie odpowiadał zachowując się zgodnie z treścią wezwania. Należy zauważyć , że pierwsze wezwanie organ skierował pismem z 4 sierpnia 2020 r. Strona pismem z 25 sierpnia 2020 r. przesłała żądane dokumenty. Mimo tego organ nie wykonywał wyroku Sądu i kolejnym wezwaniem, z 6 października 2021 r. - a więc skierowanym po upływie przeszło roku - ponownie wezwał stronę do nadesłania kolejnych dokumentów. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi dla Sądu podstawę do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej dlatego przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt III sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało stronie wolność przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wybór miejsca zamieszkania i pobytu, jak też wolność wyboru miejsca pracy. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd uwzględnił długi okres niewykonywania wyroku Sądu przez organ ale wziął również pod rozwagę, że w związku z bezczynnością organu wyrokiem, którego niewykonanie było przedmiotem niniejszej skargi, Sąd przyznał już na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 900 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.(pkt IV sentencji wyroku).