I SA/Wr 121/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A z/s w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary porządkowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu stronie skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem wpłaconego wpisu sądowego. Opisanym w sentencji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w całości postanowienie Zarządu Związku Międzygminnego Ś. z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o nałożeniu kary porządkowej w wysokości 500 zł na Towarzystwo Budownictwa Społecznego "TBS" sp. z o.o. z/s w K.. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tenże Związek Międzygminny zaskarżył postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi Związek wskazał, że jego interes prawny do zaskarżenia postanowienia drugoinstancyjnego dotyczy ochrony obiektywnego porządku prawnego i wynika z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zdaniem Sądu, skarżący – Związek Międzygminny – nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi, gdyż w postępowaniu o nałożenie kary porządkowej działał jako organ pierwszej instancji. Trzeba zauważyć, że legitymacja do wniesienia skargi jest uregulowana nader szeroko. W myśl bowiem art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak jednolicie, że organ administracji publicznej, który wydaje decyzję w pierwszej instancji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną (por. postanowienia: NSA z 24 maja 2006r., II FSK 818/05, WSA w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2014, II SA/Bd 104/14; wszystkie w CBOSA). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (zob. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00; postanowienie NSA z 6 października 2009 r., I OSK 1358/09; wszystkie w CBOSA). W efekcie, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, nr 2). W podobnym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w niedawnej uchwale z 2 lutego 2016 r. (I OPS 2/15, CBOSA), w której stwierdził, że: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz., 1445)". Co istotne, stanowisko to jest akceptowane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, LEX nr 523793). W rozpatrywanej sprawie, Związek Międzygminny na podstawie art. 216, art. 262 § 1 pkt 2 i § 5 oraz art. 263 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) wydał postanowienie o nałożeniu kary porządkowej. Niewątpliwie zatem skarżący Związek Międzygminny działał w sprawie jako organ podatkowy. W tej sytuacji, brak jest po stronie Związku legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego na skutek wniesienia zażalenia. Odnosząc się do argumentacji Związku, że przyznanie mu legitymacji skargowej zapewni ochronę obiektywnego porządku prawnego należy zauważyć, że funkcję tę w postępowaniu administracyjnym pełni prokurator. Związek Międzygminny może zatem zwrócić się do prokuratura o wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 2 p.p.s.a.) lub sprzeciwu w trybie określonym w art. 184 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 63 ze zm., dalej: k.p.a.). Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności z art. 6 k.p.a., czy art. 120 O.p. (zob. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, CBOSA). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucono skargę Związku Międzygminnego (pkt I sentencji). W przedmiocie zwrotu kwoty uiszczonego wpisu orzeczono zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji).