I SA/Wr 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant: Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że J. B. ( Strona, Skarżąca) wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] z uchybieniem terminu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania na postanowienie Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. chociaż w treści zażalenia wyraźnie podała, że dotyczy ono postanowienia Burmistrza z dnia [...] 09.2011 r, w którym została pouczona o prawie wniesienia odwołania do SKO. W związku z tym zarzuciła, że Kolegium nie rozpoznało w istocie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że w aktach sprawy egzekucyjnej, dotyczącej Skarżącej znajdowały się dwa postanowienia wierzyciela, tj. Burmistrza Gminy Z.: jedno z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wyrażające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów obowiązanej na prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz drugie postanowienie z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) w sprawie odmowy wyrażenia zgody na uchylenie środka egzekucyjnego (zajęcie emerytury) zastosowanego wobec Strony. Treść zażalenia z dnia 26 września 2011 r. wskazywała jednak, że w istocie Skarżąca kwestionuje postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów. W szczególności świadczy o tym sformułowanie "Podtrzymuję zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego" oraz następujący później opis sytuacji materialnej, także postawiony na wstępie wniosek zobowiązanej o "wstrzymanie egzekucji". Niemniej z ostrożności procesowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. potraktowało wystąpienie Skarżącej z dnia 26 września 2011 r. również, jako zażalenie na wydane postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) w sprawie odmowy wyrażenia zgody na uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego. Przedmiotowe zażalenie zostało rozstrzygnięte przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) – w skrócie upsa. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) upsa. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 upsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona została wydana bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( t.j. Dz. U. 2005 r. nr 8 poz. 60) "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.". "W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Organ nie może, zatem działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości." (wyrok wsa w Łodzi z 15.12.2010 r sygn. akt III A/Łd 549/10 LEX nr 758251), przy czym "Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem ( wyrok wsa w Łodzi z 20.10.2010 r sygn.. akt III SA/Łd 452/10 LEX nr 758206). Szczególnym przypadkiem postepowania administracyjnego jest postępowanie zażaleniowe, do którego, zgodnie z art. 239 Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniach. Zgodnie z art 220 Ordynacji podatkowej "Od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ podatkowy wyższego stopnia." Zgodnie zaś z art. 222 Ordynacji podatkowej "Odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie." Z przepisów tych wynika, ze postępowanie odwoławcze - a więc także zażaleniowe - może być wdrożone tylko na skutek działania strony, nie zaś z urzędu. Organ nie może prowadzić postępowania, jeśli odwołanie nie zostało skutecznie wniesione. Nie może także orzekać o dopuszczalności lub niedopuszczalności odwołania, jeśli środek taki nie został wniesiony. W orzecznictwie wskazywano między innymi, że "Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności." (wyrok wsa w Gorzowie Wielkopolskim z 14.07.2011r sygn. akt II SA/Go 322/11 LEX nr 881797) "Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa." (wyrok NSA z 26.10.2011 r sygn. akt I OSK 1866/10 LEX nr 1069628). Tym bardziej wadą nieważności dotknięte jest prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w sytuacji gdy strona w ogóle odwołania ( zażalenia) nie wniosła. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy zażalenie skarżącej w sposób jednoznaczny wskazywał – w nagłówku - jakiego postanowienia dotyczy. Organ natomiast pominął to wskazanie przyjmując, że zażalenie dotyczy postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011r i pod takim kontem badając jego dopuszczalność. Wskazać zaś należy, że "O tym, jaki charakter ma pismo, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony." (wyrok NSA z 12.12.2001 r sygn. akt I SA/Ka 2058/00 www.nsa.gov.pl). Jeśli jednak – z uwagi na treść zarzutów– organ uznał, że wskazanie w nagłówku, jakiego aktu zażalenie dotyczy nie jest dostateczne do prawidłowego nadania biegu sprawie, winien - zgodnie z art. 64 Ordynacji podatkowej - wezwać stronę do usunięcia braków. Nie był jednak upoważniony – w razie wątpliwości - do samodzielnego oceniania jakie były w tym zakresie intencje strony. "Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania." (wyrok wsa w Gorzowie Wielkopolskim z 02.06.2011r. sygn.. akt II SA/Go 196/11 LEX nr 821540) Organ natomiast - nie wzywając strony do sprecyzowania zażalenie - arbitralnie uznał, że zażalenie dotyczy innego postanowienia niż wymienione w nagłówku. Działał w ten sposób wbrew woli i zamiarom strony, co jednoznacznie wynika z wniesionej skargi. Co więcej - jak wynika z odpowiedzi na skargę – organ ostatecznie rozpoznał zażalenie, jako dotyczące postanowienia wskazanego przez stronę, co doprowadziło do kuriozalnej sytuacji, w której jedno zażalenie zostało odrębnie rozpoznane w dwóch sprawach. Reasumując – ze przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca wnosiła zażalenie na postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2011 [...], wobec badanie zachowania terminu do wniesienia takiego zażalenia nie miało podstaw prawnych. Zachodzi, więc wymieniona w art 247 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia. Wobec tego – zgodnie z art 145 § 1 ust 2 upsa – należało orzec jak w sentencji.