I SA/Wr 316/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Protokolant Anna Terlecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych: I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. II. stwierdza, że opisane w pkt I akty nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej M. C. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wobec M. C. (dalej: skarżący) prowadzone było postępowanie egzekucyjne w administracji w związku z zaległościami z tytułu podatku od towarów i usług, podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku od nieruchomości i obowiązkowych składek wpłacanych do ZUS. Pismem z dnia 28 lipca 2011 r. skarżący – działając przez pełnomocnika, adw. T. K. – wniósł o rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych z powodu trudnej sytuacji finansowej, spowodowanej złą kondycją prowadzonej przez niego firmy. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. odmówił rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych w wysokości 10.383,60 zł, stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania pomocy de minimis ani uznania ważnego interesu zobowiązanego. Przesyłka z postanowieniem doręczona została na adres pełnomocnika. Zażalenie na postanowienie wniósł osobiście skarżący, który wezwany do uzupełnienia braków formalnych tego środka zaskarżenia przez jego podpisanie, nadesłał zażalenie podpisane własnoręcznie. Wszystkie kolejne pisma i postanowienia organów obu instancji były doręczane osobiście skarżącemu. W wyniku rozpoznania zażalenia, rozstrzygnięcie organu I instancji Dyrektor Izby Skarbowej uchylił postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że nie dokonano oceny całokształtu materiału dowodowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, postanowieniem z 16 maja 2012 r., nr [...], odmówił uwzględnienia żądania wniosku. Dyrektor Izby Skarbowej uchylił powyższe rozstrzygnięcie postanowieniem z 28 czerwca 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że ocena sytuacji przedsiębiorcy została oparta na nieaktualnych danych finansowych, zatem konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 28 września 2012 r., nr [...], odmówił rozłożenia na raty kosztów egzekucyjnych, przedstawiając w uzasadnieniu dotychczasową argumentację. Po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W., skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie ustanowionego w postępowaniu pełnomocnika i zaniechanie doręczeń jakichkolwiek pism procesowych, co skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wskazał, że do pełnomocnika ustanowionego w sprawie skierowana została przesyłka z postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. W tym czasie aktywność procesowa pełnomocnika zakończyła się z woli strony – wynika to z dalszego przebiegu postępowania, gdyż wszystkie kolejne pisma procesowe składane przed organami administracyjnymi obu instancji podpisywał osobiście M. C. , rezygnując z działania przez pełnomocnika. Organ zauważył, że z uwagi na dwukrotne uchylanie postanowień organu I instancji, postępowanie w sprawie trwało rok i w żadnym jego stadium pełnomocnik już nie wystąpił, a skarżący podejmując czynności procesowe osobiście, nie podniósł zarzutu pominięcia pełnomocnika. Stąd Dyrektor Izby Skarbowej wywiódł, że strona zrezygnowała z działania przez zawodowego pełnomocnika. Bezsprzecznie potwierdzała to okoliczność złożenia pisma z 15 września 2011 r. z nagłówkiem Kancelarii ustanowionego pełnomocnika, lecz podpisanego przez skarżącego. Organ II instancji uznał, iż pełnomocnik sporządził pismo, lecz nie podpisał go, gdyż w tym czasie nie był już upoważniony do reprezentowania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało ocenić jako uzasadnioną. Zasadnie strona podniosła, iż w toku postępowania przed organami egzekucyjnymi całkowicie został pominięty ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, dokument ustanawiający pełnomocnikiem (m.in. w postępowaniu egzekucyjnym) adw. T. K. , został przedłożony w wyniku wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o rozłożenie kosztów egzekucyjnych na raty, za pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wszelka też korespondencja prawidłowo była doręczana ww. pełnomocnikowi do daty postanowienia z dnia 25 listopada 2011 r. Po wniesieniu zażalenia osobiście przez skarżącego, wszystkie kolejne pisma i postanowienia wydane w pierwszej i drugiej instancji, kierowane były do skarżącego, a nie do ustanowionego przez niego pełnomocnika. Zaznaczyć trzeba, iż akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że jego umocowanie wygasło. Takie działanie niewątpliwie narusza wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – k.p.a.), które w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie podkreślano, że od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a co za tym idzie, wszelkie pisma organ obowiązany jest doręczać pełnomocnikowi, a nie stronie. Powyższy przepis nie dopuszcza w tym względzie żadnych wyjątków (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck, 2005, postanowienie SN z 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/13, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 892/11, Lex 1138376). Nie można zgodzić się z argumentacją Dyrektora Izby Skarbowej, iż w niniejszej sprawie aktywność procesowa pełnomocnika zakończyła się z woli strony, która w dalszym postępowaniu – to jest po doręczeniu postanowienia organu I instancji z dnia 25 listopada 2011 r. pełnomocnikowi – kolejne pisma procesowe składała samodzielnie. Podejmowane samodzielnie przez stronę czynności bez wątpienia były prawnie skuteczne. Jednakże taka sytuacja w żaden sposób nie uprawniała organów administracyjnych do pomijania w dalszym postępowaniu ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Zwrócić należy uwagę, że pełnomocnictwo w jakimkolwiek postępowaniu nie może być dorozumiane – musi być potwierdzone stosownym dokumentem, z którego wynika zakres umocowania. Obowiązek taki wynika również z art. 33 § 3 k.p.a., który stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Powyższa zasada dotyczy także sytuacji odwrotnej, a więc odwołania pełnomocnictwa. Żadne przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia domniemania cofnięcia pełnomocnictwa przez stronę lub jego wygaśnięcia z innych przyczyn. Jako, że uregulowania w k.p.a. w tym przedmiocie są niekompletne, przy wyjaśnianiu kwestii odnoszącej się do tej instytucji prawa cywilnego konieczne jest posiłkowanie się zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym oraz w procedurze cywilnej, czy też w innych przepisach postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1607/10). Regulacje zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) nakładają obowiązek poinformowania o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, bo skutek taki odnosi się do sądu dopiero od momentu powzięcia powyższej informacji (art. 94 § 1 k.p.c. i art. 42 § 1 p.p.s.a.). Tak samo zatem należy ocenić kwestię pełnomocnictwa w postępowaniu przed organami administracyjnymi – jego wygaśnięcie winno być zaznaczone w sposób wyraźny i jednoznaczny, czy to przez stronę, czy przez pełnomocnika, z którego usług w sprawie strona zrezygnowała. Wywody organu II instancji przedstawione w odpowiedzi na skargę są zatem nieuzasadnione. Organy bowiem nie miały jakichkolwiek podstaw do wysnuwania wniosków z czynności podejmowanych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym co do istnienia pełnomocnictwa, czy jego wygaśnięcia. Co za tym idzie, dopóki organy nie uzyskały wyraźnej informacji o wygaśnięciu pełnomocnictwa, niezależnie od tego, kto podejmował czynności w sprawie, zobligowane były kierowanie wszelkiej korespondencji do ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. Tak, jak zostało to już wyżej powiedziane, działania strony w postępowaniu poprzez pełnomocnika wywołują pełny skutek prawny. Tym samym jego pominięcie należy ocenić jako równoznaczne z pominięciem strony i pozbawieniem jej czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest jedną z naczelnych zasad procesowych. W k.p.a. wyrażona została w art. 10 § 1, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co istotne, naruszenie tej reguły postępowania stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek uchylenia zaskarżonego aktu, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł także art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zatem do treści przytoczonej regulacji, Sąd ma obowiązek wyeliminowania wszystkich aktów prawnych w granicach danej sprawy (wyznaczonych zakresem przedmiotowym i podmiotowym zaskarżonego aktu), dotkniętych wadą, której konsekwencje rzutują na akt będący przedmiotem skargi – to jest, że wada ta miała lub mogła mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Jednocześnie usunięcie tych wadliwych aktów jest warunkiem koniecznym dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, w świetle zaistniałych sprawie wyżej okoliczności, Sąd zobligowany był uchylić wszystkie postanowienia w sprawie wniosku o rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych, które wydane zostały z pominięciem ustanowionego przez stronę pełnomocnika, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 i 10 § 1 k.p.a. Skoro zaś naruszenie to dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i zaskarżony akt, oraz postanowienia go poprzedzające, podlegały uchyleniu w oparciu o art. 146 § 1 pkt 1 li.t b) p.p.s.a., to brak było podstaw do badania zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z innymi przepisami postępowania, a dalszej kolejności z regulacjami prawa materialnego. Mając wobec tego na uwadze powyższe, na podstawie powołanych przepisów p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy egzekucyjne obowiązane są – niezależnie od tego, kto dokonywać będzie czynności procesowych – uwzględnić przede wszystkim ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Orzeczenie zawarte w punkcie II zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., co do kosztów postepowania w punkcie III – w oparciu o art. 200 p.p.s.a.