I SA/Wr 409/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman (sprawozdawca) Asesor WSA Tomasz Trybuszewski Protokolant: Starszy specjalista Paulina Wódka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K" z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 października 2024 r. nr SKO 4016.46.2024 w przedmiocie opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi: I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 1017,00 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej K. we W. (dalej: strona, skarżąca, spółdzielnia) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy, SKO, Kolegium) z dnia 17 października 2024 r., nr SKO 4016.46.2024, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej: organ pierwszej instancji, Prezydent) z dnia 6 września 2024 r., nr WPO-DOK.3137.10.218.2024, określającą stronie wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w odniesieniu do nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] [...]-[...] za okres od września 202 r. do końca miesiąca, w którym nastąpi zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] [...]-[...] we W. zabudowana jest budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali. Nieruchomość ta w części jest zamieszkiwana, a w części nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne. Spółdzielnia złożyła deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obliczając wysokość opłaty dla części zamieszkałej i dla części niezamieszkałej, to jest jednego lokalu użytkowego. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od września 2020 r. Wątpliwości organu budził bowiem fakt, że dla lokalu użytkowego nie uwzględniono wszystkich frakcji odpadów, wymaganych ustawą i obowiązującym Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie W. Spółdzielnia w składanych deklaracjach deklarowała i ponosiła opłatę jedynie za trzy frakcje odpadów dla niezamieszkałej części nieruchomości, to jest za odpady zmieszane, z papieru, metali, tworzyw sztucznych i wielomateriałowych. Nie zadeklarowano opłaty za frakcje odpadów za szkła i bioodpadów. Prezydent kilkukrotnie wzywał stronę do złożenia korekty deklaracji i uzupełnienie jej o wszystkie frakcje odpadów. W odpowiedzi spółdzielnia zwróciła się o podanie podstawy prawnej takiego żądania oraz wyjaśniła, że jest zobowiązana do wpisania w deklaracji takiej wartości poszczególnych frakcji, jakie zgłoszą osoby mające tytuł prawny do lokalu niemieszkalnego. Decyzją z dnia 6 września 2024 r. Prezydent określił wysokość opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla spółdzielni wyjaśniając, iż obowiązek selektywnej zbiórki odpadów w podziale na pięć frakcji dotyczy także właścicieli lokali niezamieszkałych i nie ma wyboru niektórych frakcji odpadów, także wówczas, gdy właściciele korzystają ze wspólnych pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych. Przy obliczaniu wysokości opłaty organ wziął pod uwagę dane podane przez stronę w deklaracjach, uznając je za wiarygodne z wyłączeniem danych dotyczących pojemnika na szkło i na bioodpady w lokalu usługowym, zawartych w złożonych przez skarżącą deklaracjach. Wysokość opłat ustalono na podstawie średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, przyjmując stawki za pojemniki na odpady ze szkła i bioodpady o pojemności 0,06 m3, odbierane z częstotliwością raz w tygodniu bioodpady i raz w miesiącu odpady ze szkła. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe wyliczenia opłat należnych za poszczególne okresy. Od powyższej decyzji spółdzielnia wniosła odwołanie podnosząc przede wszystkim brak obowiązku wpisywania do deklaracji dla poszczególnych frakcji odpadów ilości pojemników wbrew woli osoby mającej tytuł do lokalu użytkowego i narzucania w ten sposób zbierania wszystkich frakcji odpadów. Skarżąca zakwestionowała taką interpretacje, zgodnie z którą selektywna zbiórka odpadów ma miejsce wówczas, gdy deklaracja wskazuje co najmniej jeden pojemnik dla każdej z pięciu frakcji. SKO, po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, decyzję Prezydenta utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie okolicznością sporną jest kwestia powinności zawarcia w składanej przez spółdzielnię deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacji o ilości pojemników i częstotliwości odbioru odpadów w odniesieniu do wszystkich frakcji odpadów komunalnych w zakresie, w jakim deklaracja ta dotyczy właściciela lokalu użytkowego. Podzielając stanowisko organu SKO wskazało, że kwestia celu w jaki wykorzystywany jest lokal (użytkowy czy mieszkalny) ma znaczenie o tyle tylko, że nie zawsze ich właściciele będą objęci tym samym systemem odbierania odpadów. W obydwu lokalach powstają te same rodzajowo odpady, to znaczy odpady komunalne. Ustawodawca wyjaśnia, iż odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych (por. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Stąd też powstające w lokalu użytkowym odpady komunalne są odpadami podobnymi do tych, jakie powstają w gospodarstwach domowych i nie mogą być traktowane jako odpady produkcyjne. I tak jak właściciele lokali mieszkalnych, tak i właściciele lokali użytkowych, w odniesieniu do powstających w tych lokalach odpadów komunalnych, nie mogą zadeklarować rezygnacji z wytwarzania określonej frakcji takich odpadów. Dalej organ odwoławczy wskazywał, że od dnia 6 września 2020 r. na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, odsyłając do wymagań regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz innych przepisów miejscowych. Wiązało się to z koniecznością zastosowania określonego sposobu zbiórki odpadów komunalnych, zgodnego z dokonywanym przez organy stanowiące w gminach podziałem na frakcje. Nie ustanowiono natomiast przepisu, w oparciu o który likwidacji uległaby ogólna kategoria odpadów komunalnych. Uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do selektywnej zbiorki odpadów komunalnych z podziałem na odpady zmieszane, z papieru, szkła, metali i tworzyw sztucznych oraz bioodpady. SKO wyjaśniło, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma z jednej strony zapewnić finansowanie gminnego systemu odbierania odpadów, z drugiej motywować właścicieli nieruchomości do zachowań pożądanych z punktu widzenia potrzeby ochrony środowiska i zasobów naturalnych. Konieczność ponoszenia opłaty ma między innymi gwarantować objęcie wszystkich odpadów ich legalnym gromadzeniem i odbiorem. Wysokość opłaty w takim wypadku jest pochodną szacunkowych założeń co do łącznej ilości odpadów, które gmina ma odebrać i kosztów ich przetwarzania czy składowania. Słusznie przyjął zatem organ pierwszej instancji, że do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zobowiązany każdy właściciel nieruchomości, niezależnie od ilości czy rodzaju wytwarzanych przez siebie odpadów. Jest ona swego rodzaju ryczałtem, do uiszczania którego jest on zobowiązany. W odniesieniu do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają̨ odpady komunalne art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej: u.c.p.g.) przewiduje możliwość ustalenia wysokości opłaty wynikającą z pomnożenia liczby zadeklarowanych pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustaloną przez radę gminy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na ternie nieruchomości. Pojęcie minimalnej pojemności pojemników lub worków należy wiązać także z ich ilością – skoro bowiem przyjmuje się minimalną pojemność pojemnika oczywistym jest, że musi być to jeden taki pojemnik. Posłużenie się zatem przez stronę cyfrą "0" nie realizuje w tym wypadku wymogu wynikającego z regulaminu – pojemnik, którego nie ma, nie ma też żadnej pojemności. Kolegium zauważyło, iż skoro lokal użytkowy położony jest na terenie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, to obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają spółdzielnię. Informacja złożona przez właściciela lokalu jest źródłem danych do wypełnienia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ostatecznie jednak spółdzielnia musi mieć na względzie, że to ona będzie stroną postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ewentualnych postepowań zmierzających do wyegzekwowania właściwej opłaty. Nałożone na spółdzielnię na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. obowiązki przeczą wyrażanemu w odwołaniu stanowisku o rzekomym związaniu informacją pochodzącą od właściciela lokalu użytkowego. Spółdzielnia jest zobowiązana do złożenia deklaracji zgodnej z treścią obowiązujących przepisów ustawowych i aktów prawa miejscowego. Uwzględniając powyższe, w związku z brakiem woli złożenia przez spółdzielnię korekt deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi, zaszła konieczność wydania decyzji na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. Decyzja ta ma na celu ustalenie opłaty w wysokości odpowiadającej obowiązującym regulacjom w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, strona zarzuciła naruszenie: 1) naruszenie przepisu art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne uznanie, iż występują uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożonych przez spółdzielnię (deklaracje wskazane na str. 2-3 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji) podczas gdy złożone przez spółdzielnię deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...] [...]-[...] zawierają prawidłowe wyczerpujące dane niezbędne do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w konsekwencji brak było podstaw do ustalania wysokości opłaty w drodze decyzji Prezydenta W.; 2) naruszenie przepisu art. 6o ust. 1 u.p.c.g. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie wystąpienia uzasadnionych wątpliwości i uznanie przez organ drugiej instancji, iż do takich uzasadnionych wątpliwości należy brak wskazania w deklaracji przez spółdzielnię pojemników dla pozostałych dwóch frakcji odpadów tj. odpady ze szkła i bioodpady, podczas gdy spółdzielnia, opierając się na informacji od osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu użytkowego, w złożonej deklaracji podała wyrażone cyframi ilości pojemników dla poszczególnych frakcji odpadów, w tym dla frakcji: szkło oraz bioodpady - podając dla tych 2 frakcji liczby wyrażone cyfrą "0", a taki sposób wypełnienia deklaracji jest zgodny z prawem i stanem faktycznym, nie rodzi żadnych uzasadnionych wątpliwości. SKO podobnie jak organ pierwszej instancji nadal nie dostrzegają̨ faktu, iż złożone przez skarżącego deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]-[...] zawierają̨ prawidłowe wyczerpujące dane niezbędne do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w konsekwencji organ drugiej instancji nie dostrzegł, iż brak było podstaw do ustalania wysokości opłaty w drodze decyzji Prezydenta W.; 3) naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.c.g. oraz paragrafu 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] lipca 2020 r. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem przez organ II instancji , iż z w/w przepisów wynika że selektywna zbiorka odpadów jest realizowana tylko wówczas gdy deklaracja ''odpadowa" zawiera wskazanie co najmniej jednego pojemnika dla każdej z 5 frakcji odpadów podczas gdy żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego a zwłaszcza ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zmusza do fikcyjnego podawania dla każdej frakcji odpadów ilości pojemników mimo braku wytwarzania odpadów danej frakcji przez lokal użytkowy. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy tym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle przywołanych przepisów p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić, chociaż u podstaw tej oceny legły okoliczności inne, niż wywiedzione w skardze. Istota sporu w badanej sprawie dotyczy istnienia podstaw prawnych do nałożenia na stronę (spółdzielnię) obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami w wysokościach wynikających z zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji, a za nim Kolegium, określiło stronie miesięczne opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Spółdzielnia natomiast kwestionuje ustalenie opłaty w zakresie bioodpadów oraz szkła, bowiem twierdzi, że podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu użytkowego w informacji o ilości deklarowanych odpadów komunalnych w zakresie szkła oraz bioodpadów podał cyfrę "0". Skarżąca utrzymuje, iż jest związana przekazaną przez właściciela informacją a ponadto kwestionuje konieczność zadeklarowania co najmniej 1 pojemnika dla każdej z 5 frakcji odpadów. Kolejno wskazać należy, że bezsporne jest, że na ww. nieruchomości wytwarzane są odpady, przy czym z deklaracji wynika, iż w lokalu użytkowym nie są wytwarzane bioodpady i szkło. Spółdzielnia zaś utrzymuje, że będąc związana informacją przekazaną od podmiotu dysponującego tym lokalem nie jest uprawniona do korekty deklaracji. Zauważyć zatem trzeba, że z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. wynika, iż utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.) oraz – co istotne w rozpoznawanej sprawie – rada gminy może, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6h pkt 3 u.c.p.g., opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 - na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. Skoro w przepisie art. 6h pkt 3 u.c.p.g. mowa jest ogólnie o art. 6c ust. 2, to należy przyjąć, że jeśli rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, to w oczywisty sposób na właścicielach tych nieruchomości również spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Stosownie do art. 4a ust. 1 u.c.p.g., minister właściwy do spraw klimatu może określić, w drodze rozporządzenia, sposób selektywnego zbierania odpadów komunalnych spośród wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6, kierując się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz osiągnięcia wymaganych poziomów, o których mowa w art. 3b i art. 3c. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028). W myśl § 3 tego rozporządzenia, selektywnie zbiera się: 1) papier; 2) szkło; 3) metale; 4) tworzywa sztuczne; 5) odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Przywołane rozporządzenie utraciło moc z dniem 1 lipca 2021 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 906). W § 1 tego rozporządzenia wskazano, że selektywnie zbiera się: 1) papier; 2) szkło; 3) metale; 4) tworzywa sztuczne; 5) odpady opakowaniowe wielomateriałowe; 6) bioodpady. Wskazać również trzeba na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Doln. Poz. [...] z 2012 r.). Zgodnie z tą uchwałą opłata za gospodarowanie odpadami jest uiszczana na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. Kolejno należy powiedzieć, że z § 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2020 r. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2020 r. poz. [...]; dalej: Regulamin) wynika, że selektywnemu zbieraniu i odbieraniu odpadów komunalnych w osobnych pojemnikach lub workach z nieruchomości podlegają: 1. odpady z papieru, w tym odpady z tektury, opakowaniowe z papieru i opakowaniowe z tektury; 2. odpady ze szkła, w tym odpady opakowaniowe ze szkła; 3. odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe; 4. bioodpady, z wyłączeniem odpadów pochodzenia zwierzęcego. Z punktu widzenia kontrolowanej w sprawie decyzji należy również zwrócić uwagę na § 14 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, iż łączna pojemność pojemników i worków, w które wyposażona jest nieruchomość, nie może być mniejsza niż pojemność obliczona zgodnie z ust. 2. W świetle zaś ust. 2 minimalną łączną pojemność pojemników i worków oblicza się przyjmując, że powinna ona odpowiadać sumarycznej objętości wszystkich odpadów komunalnych wynoszącej w przypadku nieruchomości zamieszkałej – 40 l na każdego mieszkańca nieruchomości oraz nieruchomości, na której świadczona jest praca – 15 l na pracownika bądź też o innej pojemności w przypadkach wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 2) lit. a – k (również dotyczących nieruchomości, na której świadczona jest praca). Z analizy powyższych przepisów prawa wynika, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów w przeznaczonych do tego pojemnikach i ponoszenie z tego tytułu opłaty. Pojemność pojemników i częstotliwość ich odbioru wynikają również z powołanych powyżej uchwał Rady Miejskiej W. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Charakter aktów prawa miejscowego mają właśnie uchwały Rady Miejskiej W. i jako takie są wiążące zarówno dla sądów, jak i dla organów administracji publicznej. Dopóki uchwała tego rodzaju nie zostanie uchylona, zmieniona lub w innym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, to obowiązkiem organów jest stosować się do jej treści. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości niezamieszkałej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne - powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnione jest od tego, czy na danej nieruchomości generowano odpady komunalne. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych zobligowani są przy tym do przekazywania zarówno zmieszanych, jak również selektywnie zebranych odpadów komunalnych, podmiotom wyłonionym w drodze przetargu do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2776/21). Skoro na nieruchomości powstają odpady komunalne (których definicja znajduje się w ustawie o odpadach) to w "zbiorze" tych odpadów znajdują się wszystkie frakcje odpadów takie jak powyżej wskazano w tym również szkło i bioodpady i za odbiór tych odpadów zbieranych selektywnie właściciel jest zobowiązany uiszczać opłatę i to niezależnie czy w odpadach komunalnych występują wszystkie ich frakcje czy tylko poszczególne z nich. Podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku ustalenia wysokości opłaty od ilości pojemników, jest zobowiązany do uiszczenia opłaty od pojemnika, bez względu na to ile faktycznie odpadów zostało wytworzonych. Wyraźnie wskazuje na to regulacja art. 6j ust. 3 u.c.p.g., w którym podstawa ustalenia opłaty uzależniona jest od ilości pojemników (których normatyw ustalany jest w oparciu o uchwałę), nie zaś od ilości odpadów. Ustawodawca i uchwałodawca nie powiązał w tym przypadku wysokości opłaty z faktyczną ilością odpadów, które zostały wytworzone. Przepisy u.c.p.g. nie uzależniają ponoszenia przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi od ilości, czy rodzaju wytwarzanych na tejże nieruchomości odpadów, lecz od samego faktu powstawania tychże odpadów komunalnych. Skoro na przedmiotowej nieruchomości odpady komunalne powstają, nie ma znaczenia, w jakiej ilości ani jakiego rodzaju (w znaczeniu frakcji odpadu komunalnego) odpady powstają. W ocenie Sądu, właściciel nieruchomości niezamieszkałej ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Taką przesłanką jest również bycie właścicielem nieruchomości niezamieszkałej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1579/15). Wypada dodać, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FSK 36/20). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 wyjaśnił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. Opłata ta została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Opłata ta jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Opłata ta należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy). Prawidłowe pozostawało zatem stanowisko organów, że - z uwagi na fakt złożenia deklaracji, z której wprost wynika, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezamieszkała, ale powstają na niej odpady komunalne - należało określić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich pięciu frakcji, w tym również za bioodpady oraz szkło. Prawidłowo również za zobowiązaną do tego uznano skarżącą, tj. spółdzielnię co wprost wynika z treści art. 2 ust. 3 u.p.c.g., który stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Zauważyć wypada, że w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. nałożono na właściciela obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia podjęcia uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.). Z powyższego wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty aktualizuje się już w momencie powstania na danej niezamieszkanej nieruchomości odpadów komunalnych. Dopełnienie obowiązku złożenia deklaracji przez właściciela aktualizuje z kolei obowiązek gminy objęcia tego właściciela systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu, w tej sytuacji, istniały podstawy do wydania wobec strony decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość opłaty winna zostać następnie ustalona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Sąd dostrzegł jednakże w tym zakresie uchybienia skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W § 14 ust. 2 pkt 2) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. uregulowano w jaki sposób należy obliczyć minimalną łączną pojemność worków i pojemników odrębnie dla nieruchomości zamieszkałej oraz nieruchomości, na której świadczona jest praca (odstępując tym samym od pojęcia nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy). Aby zatem określić minimalną ilość pojemników w pierwszej kolejności organ winien ustalić dla jakiej nieruchomości określona zostaje wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż jest to nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy (lokal użytkowy), co jednak z punktu widzenia § 14 ust. 2 pkt 2) Regulaminu jest niewystarczające dla określenia wysokości tej opłaty. Przepis ten bowiem wiąże wysokość opłaty z charakterem świadczonej na tej nieruchomości pracy. Przede wszystkim zatem ustalenia wymagało czy na tej nieruchomości świadczona jest praca, a w dalszej kolejności czy jest to nieruchomość, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a – k Regulaminu. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, że "dla potrzeb wyliczeń przyjęto po 1, minimalnym pojemniku na każdą frakcję (0,06 m3), minimalną dopuszczalną częstotliwość odbiorów odpadów (odpady zmieszane – raz w miesiącu i bioodpady – raz w tygodniu) i posłużono się właściwymi stawkami opłat" (str. 9 zaskarżonej decyzji). Stwierdzenie to, będące w istocie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, wymyka się jednak kontroli sądowej z uwagi na: - po pierwsze brak ustalenia dla jakiej nieruchomości została określona przedmiotowa opłata, - po drugie zaś brak wskazania przez organ odwoławczy na podstawie jakiego przepisu Regulaminu dokonano stosownych ustaleń. Co należy podkreślić, w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy (podobny zresztą zarzut można postawić decyzji Prezydenta) nie odnosi się do właściwych dla podjętego rozstrzygnięcia konkretnych unormowań zawartych w Regulaminie. Nie sposób tym samym ustalić, na podstawie jakich przepisów Regulaminu organ podjął zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie, co stanowi istotne naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: O.p., Ordynacja podatkowa). W związku z powyższym trzeba podkreślić, że, mając na względzie art. 6q ust. 1 u.c.p.g., prowadzące postępowanie organy gminy zobowiązane są do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Należy zatem przypomnieć, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 O.p.). Z art. 122 O.p. wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. W myśl art. 125 § 1 O.p. organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Według art. 180 § 1 O.p., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 187 § 1 O.p., organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 191 O.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwieńczeniem przeprowadzonego postępowania podatkowego powinna być decyzja administracyjna, która zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 O.p. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 O.p.). W ocenie Sądu, wskazane powyżej braki w sporządzeniu uzasadnienia – będące w istocie konsekwencją nieustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy – zaskarżonej decyzji uniemożliwiają utrzymanie jej w mocy, ponieważ na podstawie treści decyzji nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uzasadnienie decyzji, oprócz tego, że powinno być bowiem wyrazem prawidłowego zastosowania prawa i wyrazem poszanowania (uwzględnienia) okoliczności faktycznych sprawy, powinno być skonstruowane w zgodzie z wymogami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 4 O.p. Brak uwzględnienia tych wymogów skutkuje koniecznością stwierdzenia naruszenia art. 210 § 1 pkt 4 i 6 O.p. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe uchybienia przepisów postępowania, analiza treści decyzji nie pozwala na ustalenie, jaki stan faktyczny przyjął organ odwoławczy, za podstawę orzekania w sprawie i stąd pogląd o naruszeniu ponadto w sprawie art. 122 i art. 187 O.p. W powtórnie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane będzie przeprowadzić postępowanie w zgodzie z wskazanymi powyżej przepisami Ordynacji podatkowej a następnie skonstruować uzasadnienie decyzji według kryteriów wynikających z art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 4 O.p. Z tych też względów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.