I SA/Wr 831/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj, sędzia NSA Henryka Łysikowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Połaczewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od stycznia 2014 r. do stycznia 2015 r. I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu A Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; II) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 5.065 ( słownie: pięć tysięcy sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III) umarza postępowanie administracyjne. 1. Postępowanie przed organami podatkowymi. 1.1. Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO) z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] uchylająca decyzję B Spółki z o.o. (dalej: organ podatkowy pierwszej instancji) z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] i orzekająca co do istoty w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia do grudnia 2014r. i styczeń 2015 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję organu podatkowego pierwszej instancji w pozostałym zakresie. 1.2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powołaną na wstępie decyzją organ podatkowy pierwszej instancji określił spółce wysokość należnej od spółki miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od dnia 1 stycznia 2014r. do dnia 31 stycznia 2015r. w odniesieniu do budynku wielolokalowego przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Odwołano się do treści art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6m, art. 6h i art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016r., poz. 250 ze zm.; dalej: ucpg), jak też do wyroku TK z dnia 28 listopada 2013r., K 17/12 uznając, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązkami właściciela nieruchomości obciążone są osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w tym również w zakresie składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uiszczenia tej opłaty. 1.3. Na skutek wniesionego odwołania, SKO we wskazanej na wstępie decyzji potwierdziło argumentację zawartą w decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, dokonując jedynie korekty kwoty miesięcznej opłaty. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zaskarżyła ww. decyzję SKO w całości. Decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 ucpg poprzez bezpodstawne uznanie, jakoby w okresie od dnia 1 stycznia 2014r. do dnia 31 stycznia 2015r. obowiązek złożenia deklaracji i uiszczania miesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywał na skarżącej jako zarządcy nieruchomości wspólnej, podczas, gdy obowiązek złożenia deklaracji spoczywał na właścicielach poszczególnych lokali, a nie na zarządcy nieruchomości wspólnej. Skarżącą bezpodstawnie uznano za "właściciela nieruchomości" w rozumieniu ww. przepisu; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 6o w zw. z art. 6q ust. 1 w zw. z art. 6h i art. 2 ust. 3 ucpg poprzez bezpodstawne wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz bezpodstawne określenie wysokości rzekomo należnej od skarżącej miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od dnia 1 stycznia 2014r. do dnia 31 stycznia 2015r., podczas gdy obowiązek spoczywał na właścicielach lokali, a nie na zarządcy nieruchomości wspólnej. Dodatkowo organ podatkowy pierwszej instancji przez cały ww. okres bez żadnych zastrzeżeń przyjmował indywidualne deklaracje, składane przez właścicieli poszczególnych lokali, jak również przyjmował wpłaty dokonywane przez właścicieli poszczególnych lokali na poczet opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ww. okresie, nadając poszczególnym właścicielom lokali indywidualne numery kont bankowych. Całkowicie nieuzasadnione jest więc obciążanie zarządcy nieruchomości wspólnej miesięcznymi opłatami za ww. okres prowadzi to do uzyskania przez organ podatkowy pierwszej instancji tych samych opłat po raz drugi; art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) w zw. z art. 6q ucpg poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz bezpodstawną i nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia wnioskowanych przez stronę dowodów. SKO oraz organ podatkowy pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia dowodów, pomimo, że wnioski dowodowe skarżącej zmierzały do wykazania istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, tj. do wykazania, że w ww. okresie podatnikami opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byli właściciele poszczególnych lokali; art. 233 § 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) O.p. w zw. z art. 6o ust. 1 ucpg poprzez uchylanie decyzji organu podatkowego pierwszej instancji co do istoty sprawy poprzez bezpodstawne ustalenie wobec skarżącej miesięcznych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu podatkowego pierwszej instancji w pozostałym zakresie, zamiast uchylenia decyzji organu podatkowego pierwszej instancji w całości i umorzenia postepowania w sprawie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna choć z przyczyn nie znajdujących oparcia w samej treści skargi. 3.2. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę aktów wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.3. Należy przypomnieć, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wydana przez B Spółkę z o.o. na podstawie uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 w sprawie upoważnienia Zarządu Ekosystem Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2012 r. poz. 2866 ze zm.). Stosownie do treści uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, CBOSA, w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ucpg wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: usg). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że art. 39 ust. 4 usg dopuścił ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się - z mocy odesłania zamieszczonego w art. 6q ust. 1 ab initio ucpg - przepisy O.p. Regułę tę uzupełniono zastrzeżeniem, że "uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego". Okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę kwalifikatorem pozwalającym wyodrębnić rodzaj spraw podlegających - z racji zastosowanego odesłania - załatwieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, nakazuje uznać u.c.p.g. za lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 usg. Wyraźne zakreślenie w pierwszym z uregulowań kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych musi być wobec tego traktowane jako ograniczenie zakresu swobody decyzyjnej rad gmin, wyznaczonego przez przepis art. 39 ust. 4 usg. Kierując się założeniami racjonalnego ustawodawcy, przyjęto, że w art. 6q ust. 1 ucpg nieprzypadkowo użyto skorelowanego z brzmieniem m.in. art. 2 § 3 i art. 13a O.p. zwrotu "z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują". Wynika z niego, że wójt, burmistrz lub prezydent posiadają atrybut wyłączności działania jako organ podatkowy. Podmioty te są zatem umocowane do realizowania jego kompetencji, jednakże bez prawa delegowania ich w ramach dekoncentracji zewnętrznej. Przepisom O.p., operującej w art. 13 O.p. pojęciem organu podatkowego, nie jest bowiem znana taka konstrukcja, zaś w świetle art. 143 § 1 O.p., dopuszczalne jest jedynie upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu i w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (dekoncentracja wewnętrzna). Zdaniem NSA opowiedzenie się za odmiennym poglądem prowadziłoby do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uchwały zatem jednoznacznie wynika, że rada gminy nie może przekazać kompetencji przysługującej z mocy ucpg wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi innym podmiotom, w oparciu o art. 39 ust. 4 usg. Powyższym poglądem niniejszy Sąd jest związany na podstawie art. 269 § 1 ppsa w zw. z art. 187 § 2 ppsa. 3.4. Jednocześnie w pkt 2 uchwały NSA stwierdził, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie NSA, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez NSA. Warto jest podkreślić, że skutek odroczenia został powiązany z obowiązkiem rady miejskiej aby w rozsądnym terminie zmieniła uchwałę, która będzie uwzględniać stanowisko NSA. W tej sprawie taka uchwała zmieniająca przez lokalnego ustawodawcę nie została jednak podjęta. 3.5. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., II FSK 1980/16, NSA stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 (pkt 2) czyli tej, która była podstawą zaskarżonej decyzji. Sąd ten zbadał, czy Gmina Wrocław podjęła niezbędne działania do uchylenia zaskarżonej uchwały i uwzględnienia w przyszłych okresach wykładni dokonanej w uchwale NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. Zobowiązał w związku z tym Radę Miejską Wrocławia do przedstawienia czynności, które miały doprowadzić do tego celu i terminów ich wykonania. Po otrzymaniu od organu harmonogramu takich działań NSA wskazał, że oddziaływanie wykładni na przyszłość, o którym mowa w pkt 2 uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, rodziło po stronie organów stanowiących gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez NSA. Uznano, że pojęcie "rozsądnego terminu" jako podjęcie niezwłocznie działań legislacyjnych, zmierzających do przejęcia przez organy wskazane w art. 6q ust.1 ucpg załatwiania spraw w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem ewentualnie dłuższego okresu wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego. Podkreślono także, że zaplanowanie rozpoczęcia prac legislacyjnych dopiero po upływie 10-11 miesięcy od podjęcia uchwały przez NSA i jednocześnie zaplanowanie długiego (7-8 miesięcy) vacatio legis, mimo toczącego się postępowania dotyczącego ważności aktu prawa miejscowego, którego podstawę prawną stanowił art. 39 ust. 4 ucpg nie dawało gwarancji, że naruszenie prawa zostanie usunięte w wyniku działań własnych Gminy. Tym samym uznano, że taka sytuacja uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa z uwagi na naruszenie art. 39 ust. 4 usg w zw. z art. 13 O.p. i art. 143 § 1 O.p. i art. 6q ucpg. 3.6. Stosownie do treści art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższy przepis oznacza, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 ppsa polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12, CBOSA). Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że również Sąd w niniejszej sprawie zobowiązany był uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r., II FSK 1980/16, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 upoważniającej Zarząd Ekosystem Spółka z o.o. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku. Stwierdzenie nieważności uchwały, która była podstawą zaskarżonej decyzji powoduje konieczność wyeliminowania decyzji wydanej na podstawie tegoż aktu prawa miejscowego, jako wydanej z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu podatkowego pierwszej instancji. 3.7. Jednocześnie Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone wcześniej przez tut. Sąd w wyroku z dnia 28 września 2017r., I SA/Wr 78/17, CBOSA, że w tym konkretnym przypadku niecelowe byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że możliwość wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie aktów, które zostały wyeliminowane z porządku prawnego z powodu ich wadliwości przewidziano w art. 147 § 2 ppsa. Powołany przepis stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym, wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały umożliwia wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych opartego na wadliwej uchwale, we właściwym trybie postępowania przed organami administracji publicznej. Skoro w art. 147 § 2 ppsa mowa jest ogólnie o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne należy rozumieć sankcje wzruszalności, a nie automatycznie nieważności. Ustawodawca nie przewidział jednak precyzyjnie, w jakiej formie owo wzruszenie może nastąpić. Niemożliwe będzie zastosowanie instytucji wznowienia bowiem wśród enumeratywnie wymienionych przesłanek nie ma tej przesłanki. Trudna jest też do zastosowania jest sankcja nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego działa z mocą ex tunc, przyjmując fikcję, że zakwestionowany akt nie wywołał skutków prawnych. Można zatem postawić tezę, że decyzje wydane na podstawie nieważnych aktów prawa miejscowego wydane zostały w istocie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności (art. 247 § 1 pkt 2 O.p.). Jednak w doktrynie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 O.p. odnosić należy tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 9, s. 15). W rozstrzyganej sprawie w dniu wydawania decyzji przez organ podatkowy pierwszej instancji podstawa prawna istniała, co uzasadnia stwierdzenie zwykłego, a nie rażącego, naruszenia prawa. Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że stosownie do treści art. 2 ust. 3 ucpg, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Takie tez stanowisko zawarł w swym wyroku z dnia 15 kwietnia 2016r., II FSK 2402/14, CBOSA NSA, który to uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wr 67/14, CBOSA, na który powołuje się skarżąca w skardze jako uzasadniający jej racje. 3.8. Zatem Sąd uznał, że należy uchylić decyzje obu instancji jako wydanych z naruszeniem dopuszczalnych zasad kompetencyjnych. Ponadto stosując art. 145 § 3 ppsa. Sąd umorzył postępowanie administracyjne, które również zostało wszczęte przez B sp. z o.o. organ niewłaściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Sąd pragnie podkreślić, że umorzenie postępowania administracyjnego nie wyklucza wszczęcia postępowania i wydania wobec skarżącej, decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściwy organ za wskazany wyżej okres. 3.9. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. 3.10. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ppsa, art. 145 § 3 ppsa, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 - § 4 ppsa oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł, uiszczony wpis w kwocie 1.448 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.