I SA/Wr 835/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Horobiowski, Asesor WSA Łukasz Cieślak, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. C. przy udziale D. C., K. L. i P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 27 czerwca 2023 r. znak SKO 4016.6.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi B. C. (dalej: strona, skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium, SKO, organ) z 27 czerwca 2023 r. znak SKO 4016.6.2023 stwierdzające niedopuszczalność odwołań K. L. i P. L. oraz B. C. i D. C. od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...] z 16 maja 2023 r. znak 10/05/2023 w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Postępowanie przed organami. Decyzją Zarządu Związku Międzygminnego [...] z 16 maja 2023 r. znak 10/05/2023 określono dla Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...] w O. przy ul. [...] wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, za okresy od 1 października 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Od ww. decyzji odwołania wnieśli 29 maja 2023 r. K. L. i P. L. oraz 30 maja 2023 r. B. C. i D. C., którzy są mieszkańcami Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...]-[...]-[...]-[...]- [...]-[...] w O. W odwołaniu złożonym przez B. C. i D. C. zakwestionowano zasadność określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odwołujące się strony podniosły, że osoby wchodzące w skład ich gospodarstwa domowego segregują odpady i nie chcą ponosić odpowiedzialności zbiorowej. Wskazano na okoliczności, które mogą powodować mieszanie odpadów. Zwrócono także uwagę na sposób opróżniania pojemników. Kolegium postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołań. Jak wyjaśniło SKO zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651, ze zm.; dalej: o.p.), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Kolegium wskazało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych, takich jak wniesienie odwołania przez stronę nieuprawnioną, w tym podmiot niebędący adresatem decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku zachodziła tego typu przesłanka niedopuszczalności odwołania, bowiem wnoszący odwołanie nie byli adresatami decyzji. Ostatecznie to rzeczywiście właściciele lokali, w tym między innymi odwołujący się, będą obciążeni opłatą za gospodarowanie odpadami, jednak - zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2519, ze zm.; dalej: u.c.p.g.) - jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Jak wskazał organ, oznacza to, że zarówno ustawowy obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i decyzja w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi adresowane są do wspólnoty mieszkaniowej. SKO podkreśliło, że zamieszczenie decyzji na tablicy ogłoszeń ma charakter jedynie informacyjny, nie rodzi po stronie właścicieli lokali praw do wniesienia odwołania. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie może zadziałać z urzędu i dokonać weryfikacji decyzji bez odwołania wniesionego przez stronę postępowania. Jak wynika z akt sprawy, takie odwołanie wniesione w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...] w O. przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) wpłynęło do SKO, dlatego sprawa jest przedmiotem odrębnego postępowania. Postępowanie przed Sądem. Od postanowienia Kolegium skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca podniosła, że nie wie czy Wspólnota Mieszkaniowa podjęła jakieś kroki w sprawie. Podniosła, że jej czteroosobowa rodzina segreguje odpady, więc nie wie dlaczego żąda się od niej dwukrotnie większej opłaty. Skarżąca powołała się na domniemanie niewinności oraz ponoszenie odpowiedzialności zbiorowej. Zakwestionowała wiarygodność osób stwierdzających nieprawidłowości w segregowaniu odpadów, z uwagi na ich konflikt z lokatorami budynku i wskazała na Straż Miejską jako instytucję powołaną do utrzymania ładu i porządku publicznego. Strona zażądała przeprowadzenia ustaleń w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z 28 maja 2024 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej (doradca podatkowy) rozszerzył zarzuty wniesionej skargi zarzucając: – naruszenie art. 133 § 1 o.p. w związku z art. 4 o.p. w związku z art. 6 o.p. w związku z art. 7 w związku z art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 3a pkt 1 oraz art. 6q u.c.p.g poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji ze względu na nieposiadanie statusu strony przedmiotowego postępowania, podczas gdy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter podatkowy, a w związku z tym to na skarżącej ciąży obowiązek jej uiszczania, w związku z czym należałoby uznać, iż pozostawała stroną w postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a co za tym idzie miała prawo do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz zasądzenie na jego rzecz od Skarbu Państwa zwrotu kosztów oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków nieopłaconej, udzielonej z urzędu, pomocy prawnej. Jak podniesiono, najistotniejszą kwestią w sprawie jest to, że to skarżąca jako mieszkanka Wspólnoty Mieszkaniowej wraz ze swoją rodziną ponosi ciężary w postaci opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie tylko w przypadku segregowania ich w sposób zgodny z zasadami, ale także w sytuacji, gdy zasady te pozostają zaniedbane, czy to przez innych mieszkańców czy firmę, która odbiera odpady komunalne, a także w wyniku działania zwierząt. Skutki finansowe występują zatem jedynie po stronie skarżącej, a nie po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej, która - jak uważają organy - jest stroną postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym pomimo, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową, zdaje się być zasadne zastanowienie się, czy strona nie powinna być, co najmniej, informowana bezpośrednio o decyzjach w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które to nie pozostają obojętne w finansowych skutkach dla niej. Następnie zaś, czy nie powinna być ona uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji, której skutki ją obciążają. Jak podniesiono, Wspólnota Mieszkaniowa nie dokonuje wpłat bezpośrednio do gminy. Jest ona bowiem pośrednikiem pomiędzy swoimi członkami a gminą, który ma za zadanie pobrać i przekazać należną opłatę, nie zaś dokonywać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze swojego majątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Wskutek takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie naruszenia prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Przywołując ramy prawne sprawy, wskazać należy, że na mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je, jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6ka ust. 2 u.c.p.g.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (art. 6ka ust. 3 u.c.p.g.). Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Na mocy art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Wyjaśnić trzeba, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną, która nie ma charakteru podatkowego. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., K 17/12, OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125; Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, pkt 3.4. uzasadnienia). Jak stanowi art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Przy czym w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Wskazać trzeba, że - zgodnie z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz.U. 2021 r., poz. 1048, ze zm.) - ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przez właścicieli nieruchomości rozumie się współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jak stanowi art. 2 ust. 3a u.c.p.g., wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu – w części: 1) odpowiadającej stosunkowi liczby osób zamieszkujących lokal do liczby osób zamieszkujących we wszystkich lokalach – w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1; 2) odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach – w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2; 3) odpowiadającej wysokości opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2; 4) odpowiadającej jego udziałowi w nieruchomości wspólnej – w pozostałych przypadkach. Wskazać trzeba, że kwestia tego, kto jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne. Dokonując wykładni art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r.), przyjmowano jednolicie, że wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że mowa w nim o nałożeniu obowiązków właścicieli na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, uczynienie tych osób odpowiedzialnymi za wykonanie tych obowiązków. Ponieważ przepis ten został zamieszczony w rozdziale I "Przepisy ogólne", dotyczy również obowiązków przewidzianych w art. 6h i 6m u.c.p.g. (NSA z 14 kwietnia 2016 r., II FSK 2663/15; z 23 lutego 2016 r., II FSK 2889/15; z 18 grudnia 2015 r., II FSK 1787/14; z 21 kwietnia 2016 r., II FSK 936/15; z 24 maja 2023 r., III FSK 1054/22). Celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. To u osób sprawujących zarząd powstawał zatem obowiązek deklarowania i uiszczania opłaty. Kwestia rozliczenia z właścicielami wynikała ze stosunków między osobami sprawującymi zarząd a właścicielami poszczególnych lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust.3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w powołanym wyroku przepisy art. 6h i art. 6 m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. za zgodne z art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II FSK 1774/16). Przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g został znowelizowany z 1 lutego 2015 r., na mocy art. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 13 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że ww. obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa obciążona ww. obowiązkami wynikającymi z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pełni funkcji płatnika w rozumieniu art. 8 o.p., a więc nie jest podmiotem obliczającym, pobierającym i wpłacającym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należne od właścicieli nieruchomości. Użycie przez ustawodawcę w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. zwrotu "obciążają" w kontekście obowiązków właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu wskazuje, że jego zamiarem było uczynienie wspólnoty mieszkaniowej podatnikiem, a więc podmiotem zobowiązanym samodzielnie do deklarowania i wpłacania należnych opłat, z zastrzeżeniem rozliczeń z właścicielami wyodrębnionych lokali zgodnie z art. 2 ust. 3a u.c.p.g. (wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., II FSK 3937/17, wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2023 r., I SA/Gd 875/22). Jak stanowi art. 133 § 1 o.p., stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117c, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Mając na uwadze to co zostało wywiedzione wyżej, wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa i na gruncie przepisów u.c.p.g. jest stroną postępowania i adresatem decyzji wydanej w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Jako, że właściciel nieruchomości nie ma w świetle tych przepisów statusu podatnika (również płatnika, inkasenta, następcy prawnego, czy osoby trzeciej) nie jest on stroną postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II FSK 1774/16). Jak stanowi art. 211 o.p., decyzję doręcza się stronie na piśmie. Stosownie do art. 220 § 1 o.p., od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 228 § 1 pkt 1 o.p., organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Na mocy § 2 ww. artykułu, postanowienia w sprawach wymienionych w § 1 są ostateczne. W świetle powyższego, skoro stroną postępowania i adresatem decyzji była wspólnota mieszkaniowa, to tylko ten podmiot był legitymowany do złożenia od niej odwołania. W konsekwencji, wobec tego, że status strony postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym nie przysługuje właścicielowi nieruchomości, tylko wspólnocie, skarżąca nie mogła skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...], którą określono dla Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...] w O. przy ul. [...] wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do zbadania podmiotowych i przedmiotowych przesłanek jego dopuszczalności. Wobec ustalenia, że odwołanie nie zostało złożone przez podmiot do tego legitymowany, obowiązkiem organu było orzec o tym stosownym postanowieniem. W tej sprawie postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. – w ocenie Sądu zasadnie – Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ nie naruszył przy wydawaniu skarżonego postanowienia przepisów prawa procesowego ani materialnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.