I SA/Wr 861/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I - na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiej z dnia 28 czerwca 2021 r., nr WR.RUO.4701.8.2021.DWL, w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych i odsetek za zwłokę: oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Gminy W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta (Gmina, Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektor Regionalny, Organ odwoławczy) z 28 czerwca 2021 r. nr WR.RUO.4701.8.2021.1.DWL, którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego (Dyrektor Zlewni, Organ I instancji) z 11 lutego 2021 r., nr WR.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.PS w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych i odsetek za zwłokę. Mając na uwadze wynikający z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 239) obowiązek przedstawienia stanu sprawy, a nie powielania całości akt Sąd wskazuje jak poniżej. W dniu 14.09.2020 r. Gminie doręczono informację Dyrektora Zlewni z 10 września 2020 r. nr WR.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.MS ustalającą Gminie za IV kwartał 2019 r. opłatę zmienną, w wysokości 1.093,00 zł tytułem odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do rzeki O. z powierzchni chodników i jezdni [...] we W. Informacja zawierała wskazanie daty płatności - 14 dni od daty doręczenia informacji wraz z pouczeniem, że Gmina ma prawo złożyć do Dyrektora Regionalnego reklamację w terminie 14 dni od otrzymania informacji, jeśli nie zgadza się z wysokością opłaty zmiennej (art. 273 ust. 1 – 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). Ponadto w przypadku braku uiszczenia opłaty zmiennej we wskazanym terminie od dnia następującego po jego upływie naliczane będą odsetki za zwłokę, a kwotę odsetek zobowiązana jest naliczać w płacić bez wezwania Gmina (art. 53 § 1, § 3 – 4 oraz art. 55 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 300 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne). Ponadto wskazano, że w przypadku nieuiszczenia opłaty zmiennej w zawartym w informacji terminie Dyrektor Regionalny określi wysokość opłaty zmiennej decyzją (art. 272 ust. 19 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne). Gmina nie uiściła wskazanej w informacji opłaty zmiennej we wskazanym terminie i Dyrektor Zlewni decyzją z 19 stycznia 2021 r. nr Wr.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.AF określił Gminie za IV kwartał 2019 r. opłatę zmienną tytułem odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do rzeki O. z powierzchni chodników i jezdni [...] we W. w tożsamej z zawartą w informacji z 10 września 2020 r. kwocie 1.093,00 zł. Decyzja została doręczona Gminie 22 stycznia 2021 r. W dniu 08.02.2021 r. Gmina dokonała wpłaty kwoty 1.093,00 zł, którą Dyrektor Zlewni postanowieniem z 11 lutego 2021 r. nr WR.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.PS rozliczył na poczet zaległości wynikającej z informacji z 10 września 2020 r. nr WR.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.MS w sposób następujący: – 1.061,91 zł na poczet zaległości – 31,09 zł na poczet odsetek za zwłokę. W wyniku wniesionego przez Gminę zażalenia Dyrektor Regionalny postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zlewni z 11 lutego 2021 r. W swoim rozstrzygnięciu Organ odwoławczy argumentował w szczególności, że termin uiszczenia opłaty zmiennej wynika z art. 272 ust. 18 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) – dalej jako pr.w. i wynosi 14 dni od daty otrzymania informacji o opłacie. Z kolei wydanie decyzji, o której mowa w art. 272 ust. 19 pr.w. nie kreuje na nowo zobowiązania, a doręczenie takiej decyzji nie otwiera na nowo terminu jego zapłaty. Decyzja taka umożliwić ma jedynie przymusowe dochodzenie opłaty w toku postępowania egzekucyjnego. Tym samym wobec nieuiszczenia przez Gminę opłaty zmiennej w terminie (14 dni od doręczenia informacji) należne były również do dnia wpłaty odsetki i dokonaną wpłatę należało rozliczyć proporcjonalnie zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) – dalej jako o.p. Gmina na postanowienie Dyrektora Regionalnego z dnia 28.06.2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: – art. 272 ust. 20 pr.w. przez błędną interpretację i pominięcie, że opłatę z decyzji podmiot zobowiązany ma prawo uiścić bez odsetek w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, a nie w terminie z otrzymanej informacji - co skutkowało nienależnie naliczonymi odsetkami; – art. 21 § 1 pkt 2, w związku z art. 47 o.p, w związku z art. 300 pr. w. przez obciążenie odsetkami za zwłokę, w sytuacji, gdy jedynie doręczenie decyzji, a nie jakiegokolwiek innego aktu powoduje powstanie zobowiązania podatkowego; – art. 7a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm.) przez niezastosowanie i ustalenie znaczenia przepisu nakładającego na zobowiązanego określone ciężary w sposób najbardziej niekorzystny dla zobowiązanego, gdy w przypadku wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających opłatę, winny one być rozstrzygane na korzyść zobowiązanego. W oparciu o zarzuty skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty Gmina stanęła na stanowisku, że nie może ponosić konsekwencji negatywnych takiego, a nie innego sformułowania przepisów pr.w. Zdaniem Skarżącej opłata ustalona w informacji dezaktualizuje się w przypadku braku jej zapłaty w terminie 14 dni i ponownie jest ustalana przez decyzję. Wskazano na brzmienie przepisu art. 272 ust. 20 pr.w., z którego wynika, że opłatę z decyzji uiszcza się w termie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, albowiem dopiero doręczenie decyzji czyni opłatę wymagalną. Brak wpłaty w terminie z informacji opłaty dezaktualizuje tę opłatę, która jest następnie ustalana w drodze decyzji. Skarżąca podkreśliła przez odwołanie do art. 330 pr.w., że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. jedynie doręczenie decyzji, a nie jakiegokolwiek innego aktu powoduje powstanie zobowiązania podatkowego, co ma zasadnicze znaczenie dla terminu płatności. Decyzja w sprawie opłaty za usługi wodne ma charakter konstytutywny, co zgodnie z art. 47 § 1 o.p. umożliwia naliczanie odsetek dopiero po upływie 14 dni od doręczenia decyzji. Informacja roczna natomiast wystosowana przez Dyrektora Zlewni jest czynnością materialno-techniczną, a nie aktem władczym i nie może nakładać obowiązków daninowych. Dla opłat wynikających z przepisów pr.w. należy stosować reguły wykładni właściwej prawu podatkowemu i nie można ustalać znaczenia przepisu nakładającego ciężary w sposób najbardziej niekorzystny dla zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej jako: p.p.s.a., ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niniejszą sprawę Sąd w oparciu o przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpatrzył w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 120 p.p.s.a. Skarg nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest kwestia uwzględnienia w rozliczeniu dokonanej przez Gminę 8 lutego 2021 r. wpłaty na poczet opłaty zmiennej - tytułem odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do rzeki O. z powierzchni chodników i jezdni [...] we W. za IV kwartał 2019 r. - odsetek liczonych od dnia po upływie terminu płatności wynikającego z doręczonej Skarżącej informacji Dyrektora Zlewni ustalającej ww. opłatę zmienną. Gmina wywodzi, że brak zapłaty opłaty w terminie wynikającej z informacji dezaktualizuje opłatę i jest ona wymagana dopiero w przypadku wydania przez Dyrektora Zlewni stosownej decyzji w oparciu o art. 272 ust. 19 pr.w., z terminem płatności z art. 272 ust. 20 pr.w. tj. 14 dni od daty doręczenia takiej decyzji. Skoro zaś w niniejszej sprawie Gmina uiściła opłatę wynikającą z decyzji, o której mowa w art. 272 ust. 19 pr.w. z zachowaniem terminu, o którym mowa w ust. 20 art. 272 pr. w to brak było podstaw do naliczania odsetek i rozliczenia na ich poczet dokonanej przez Gminę wpłaty. Zdaniem składu orzekającego rację w tym sporze mają organy. Przede wszystkim należy przytoczyć stosowne jednostki redakcyjne przepisu art. 272 pr.w. mające znaczenie dla rozpoznawanej sprawy: – ust. 17 - wysokość opłat (...) ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty; – ust. 18 - podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa w ust. 17; – ust. 19 - jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 18, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji; – ust. 20 - podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę określoną w decyzji, o której mowa w ust. 19, na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu tej decyzji; – ust. 21 - zaskarżenie decyzji, o której mowa w ust. 19, nie wstrzymuje jej wykonania. Zgodnie natomiast art. 300 ust. 1 pr.w. w zakresie ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych należy stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U z 2020, poz. 1325 ze zm.), a uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Stosownym jest przy tym - w odniesieniu do wspomnianego przepisu o.p. zaznaczenie, że zawarte w jednym akcie prawnym odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów innego aktu należy rozumieć w ten sposób, że w zależności od specyfiki konkretnej sytuacji, materii i zakresu stosowania przepis, do którego nastąpiło odesłanie należy uwzględnić wprost lub z modyfikacjami lub odmówić zastosowania takiego przepisu: "Zwrot "stosowanie odpowiednie" ma powszechnie akceptowane rozumienie, zgodnie z którym, niektóre przepisy należy zastosować wprost, inne po dokonaniu odpowiednich zmian, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły mieć zastosowania." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., o sygn. akt II FSK 3627/18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w skrócie CBOSA) – tak w wyroku tut. Sądu z 26 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I SA/WR 72/19 (CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie obowiązek zapłaty opłaty zmiennej powstał w dacie doręczenia Gminie informacji (art. 272 ust. 17 i 18 pr.w.) Dyrektora Zlewni z 10 września 2020 r. nr WR.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.MS. Sąd ocenia doręczenie informacji jako odpowiadające skutkom doręczenia decyzji, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 o.p. (o charakterze konstytutywnym). W orzecznictwie wskazuje się, że: "Powyższa informacja jest, z woli ustawodawcy, swoistym dla prawa wodnego, odformalizowanym rozstrzygnięciem władczym organu, wydawanym w indywidualnej sprawie z zakresu prawa administracyjnego, od którego przysługuje specyficzny środek zaskarżenia w postaci reklamacji, przewidziany w art. 273 u.p.w. (...) W informacji tej dochodzi skonkretyzowania wysokości opłaty poprzez jej ustalenie przez organ, zobowiązanie z tytułu opłaty za usługi wodne powstaje w momencie doręczenia tej informacji przez organ Wód Polskich podmiotowi korzystającemu z usług wodnych. (...) Przed doręczeniem powyższej informacji podmiot korzystający z usług wodnych nie ma wiedzy o wysokości opłaty, gdyż uzależnione jest to od ilości (...), która może w następujących po sobie okresach (kwartałach roku) się różnić. Można zatem uznać, że informacja ustalająca wysokość opłaty za usługi wodne ma charakter konstytutywny." (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 1109/20) Sąd nie podziela tym samym zarzutu o naruszeniu art. 21 § 1 pkt 2, w związku z art. 47 o.p, w związku z art. 300 pr., albowiem nie uznaje, by w sytuacji Gminy wymienione przepisy o.p. miały wprost zastosowanie. Istotnym jest również zwrócenie uwagi, że w przypadku skorzystania z przewidzianego w art. 273 ust. 1 pr.w. środka zaskarżenia w postaci reklamacji, taka reklamacja nie wstrzymuje wykonania obowiązku, o którym mowa m.in. w art. 272 ust. 18 pr.w. – a więc nie wstrzymuje obowiązku zapłaty wynikającego z informacji kwoty opłaty. Tym samym Sąd nie znajduje podstaw, by istnienie, wymagalność opłaty zawartej w informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 i 18 pr.w. była różnicowana jedynie ze względu na to, czy wskazany w informacji podmiot zobowiązany do jej uiszczenia złoży środek odwoławczy (reklamację), czy też podejmie decyzję o niezapłaceniu wynikającej z informacji opłaty. Takie różnicowanie stawiałoby, w zdecydowanie gorszej sytuacji te podmioty, które chociaż teoretycznie miałyby podstawy merytoryczne do kwestionowania wysokości, czy też w ogóle obowiązku nałożenia opłaty za usługi wodne od tych, które bez żadnych podstaw dążyłyby do prolongowania terminu zapłaty opłaty, albowiem pierwotny obowiązek (z informacji) miałby wygasać z upływem terminu zapłaty w sytuacji braku uiszczenia kwoty wynikającej z informacji a mógłby zostać "odnowiony" dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 272 ust. 19 pr.w.). Niczym nieusprawiedliwionym byłoby uznanie stanowiska Gminy za zasadne wobec podmiotów, które regulują opłatę w terminie zakreślonym informacją. Zdaniem Sądu celem wydania decyzji z art. 272 ust. 19 pr.w. jest jedynie umożliwienie skorzystania z przymusowego wyegzekwowania opłaty w toku postępowania egzekucyjnego - którego przepisy nie przewidują wszczęcia takiego postępowania w oparciu o informację o opłacie (w rozpatrywanej sprawie zmiennej). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem zasadnym było podzielenie stanowiska Dyrektora Zlewni o rozliczeniu dokonanej przez Gminę w dniu 8.02.2021 r. wpłaty proporcjonalnie zgodnie z art. 62 § 4 o.p. na zaległość wynikającą z informacji Dyrektora Zlewni z 10 września 2020 r. nr WR.ZUO.5.470.2448.2019.OZ.MS ustalającej za IV kwartał 2019 r. opłatę zmienną, w wysokości 1.093,00 zł tytułem odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do rzeki O. z powierzchni chodników i jezdni [...] we W. oraz na odsetki za zwłokę liczone od dnia po upływie wyznaczonego w informacji terminu zapłaty do dnia wpłaty Gminy. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze - odnotowując również stanowisko z orzecznictwa, zgodnie z którym informację o opłacie z art. 272 § 17 pr.w. ocenia się w kategoriach czynności materialno-technicznej Sąd nie podziela jednak tego poglądu przyznając walor konstytutywny informacji o opłacie w oparciu o odesłanie z art. 300 pr.w. Brak zasadności zarzutów skargi jak również innych naruszeń przepisów obligujących Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu spowodował oddalenie skargi Gminy w oparciu o art. 151 p.p.s.a.