I SAB/Wr 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek,, sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi: M. B. na bezczynność Wojewody D. i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności Wojewody D.; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi M. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako Organ, Wojewoda) oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 02.08.2019 r. do Organu wpływa wniosek Strony w ww. zakresie wraz z załącznikami – dokumentami, których przedmiotem jest: załącznik nr 1, strony paszportu, zus zua, umowa zlecenia, umowa najmu. W tym samym dniu Strona otrzymuje od Organu zawiadomienie o wszczęciu postępowania z przewidywanym terminem jego zakończenia wyznaczonym na 2 lutego 2020 r. W dniach 15.01.2020 r. i 2.07.2020 r. Organ otrzymuje wnioski Strony o zajęcie się sprawą. Organ 27 lipca 2020 r. tworzy pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa Państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) z informacją do Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 27.10.2020 r. wraz z wezwaniem, by Strona w terminie 30 dni dostarczyła: prawidłowo wypełniony i podpisany załącznik nr 1 (zdezaktualizował się), informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy na lokalnym rynku pracy, potwierdzenie posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego - obejmującego okres pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zastrzeżeniem, że nieuczynienie zadość wezwaniu spowoduje podjęcie decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. W dniu 11.08.2020 r. do Organu wpływa informacja od jednostki Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w dniu 14.08.2020 r. załącznik nr 1 i polisa ubezpieczenia obcokrajowców. Następnie 2 października 2020 r. Organ otrzymuje prośbę o wydanie decyzji, a w dniu 04.11.2020 wpływa do Organu ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania (z naruszeniem zasad szybkości i prostoty postępowania). W dniu 03.12.2020 Organ otrzymuje skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody. Organ 9 grudnia 2020 r. tworzy pismo o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wezwanie, by w terminie 7 dni Stron przedstawiła potwierdzenie posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu 14.01.2021 r. Organ utworzył również pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców wraz ze stanowiskiem o zasadności ponaglenia. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarto wnioski o: – zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji, będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca, – zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, – zasadzenie od strony przeciwnej kwoty 2.500,00 zł, jako rekompensaty za bezczynność Wojewody. Uzasadniając skargę wskazano, że postępowanie nie zostało zakończone ani bez zbędnej zwłoki ani 27.09.2020 r. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Bezczynność Wojewody uniemożliwia normalne funkcjonowanie. Organ nie może powoływać się na braki kadrowe i COVID-19, albowiem sprawa jest z 2019 r., a Strona zna osoby, które otrzymały decyzję w sprawach 2020 roku. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Na wezwanie Sądu - skierowane do Strony - o dostarczenie dowodu wystosowania ponaglenia w przedmiocie bezczynności nadesłane zostało pismo z 13 kwietnia 2021 r., którym rozszerzono skargę o zarzut przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona w zakresie dotyczącym przewlekłości prowadzenia postępowania. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez Skarżącą wniosku, tj. od 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda, aż do 27 października 2020 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. W istocie, pierwsze czynności zostały podjęte dopiero w ww. dacie i później dopiero po wniesieniu skargi przez Stronę. Pozorem czynności Organu w sprawie - zdaniem Sądu było pismo w dacie złożenia wniosku wyznaczające termin zakończenia postępowania na 2 lutego 2020 r. – wystosowane bez jakiejkolwiek formalnej weryfikacji wniosku. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu 3 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ od dnia złożenia wniosku, aż do 27 lipca 2020 r. nie wykonał żadnych, nawet podstawowych czynności niezbędne dla rozpoznania sprawy i milczał wobec pierwszego wniosku o wszczęcie postepowania. Dopiero drugie pismo Strony spowodowało jakiekolwiek zainteresowanie sprawą, która nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu, czy też napływ dużej ilości wniosków. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Nie sposób, bowiem nie zauważyć, iż Organ uaktywniał się dopiero po ponagleniach Strony i po wniesieniu skargi. Nieakceptowalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i noszące znamiona oczywistości jest wręcz ignorowanie przez Organ Strony, czego wyrazem jest bierność wobec złożonego wniosku i pisma Strony ze stycznia 2020 r.. Odkładanie sprawy "na półkę" już w dacie zainicjowania postępowania wnioskiem Strony oraz wymuszanie procedowania przez Organ ponagleniami, a następnie skargą stanowi odejście od reguł postępowania regulowanego przepisami i przyjęcia przez Organ własnej, pozaprawnej procedury. Zatem ustalony stan sprawy stanowi uzasadnienie dla przyjęcia, że doszło do, przewlekłego prowadzenia postępowania mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyrok). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt II sentencji wyroku). Sąd uznał ponadto, że skargę w części odnoszącą się do bezczynności Wojewody, należało odrzucić. Jak wynika za akt w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 12 marca 2021 r. Skarżący został wezwany w terminie 7 dni od daty odebrania wezwania do przedłożenia dowodu wniesienia ponaglenia na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, ze wskazaniem, że w aktach administracyjnych znajduje się ponaglenie na przewlekłość, natomiast skarga została złożona na bezczynność. W odpowiedzi na wezwanie Strona złożyła pismo z 13 kwietnia 2021 r. - rozszerzenie skargi o zarzut przewlekłości. Mając na uwadze, że przedmioty skarg na bezczynność i przewlekłość nie są tożsame, a obie sprawy (stany) są odrębne od siebie Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku, każdej z nich wymagane jest spełnienie warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. – wniesienie ponaglenia. Innymi słowy, aby skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) taką skargę musi poprzedzać ponaglenie na ten właśnie stan i analogicznie zaskarżenie bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) uzależnione jest od złożenie do organu ponaglenia na bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., o sygn. akt I FSK 495/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponaglenie na bezczynność organu nie zastępuje ponaglenia na przewlekłość postępowania i na odwrót. Mając powyższe na uwadze i stan sprawy, w którym złożono ponaglenie wyłącznie na przewlekłość postepowania, a skarga (po jej rozszerzeniu) dotyczyła zarówno bezczynności Organu oraz przewlekłego prowadzenia przez Organ postępowania, należało uznać, że Skarżący przed wniesieniem skargi w części dotyczącej bezczynności nie wyczerpał warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Implikuje to konsekwencje wynikające z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w postaci odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, o czym orzeczono w pkt V sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).