I SAB/Wr 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi: A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. L. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej wymieniony stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Strona w dniu 27.11.2019 r. złożyła osobiście wniosek do Organu w ww. zakresie wraz z dokumentami w przedmiocie: stron paszportu, zdjęcia, nr PESEL, umowy zlecenia, załącznika nr 1, ZUS ZUA, IMIR, umowa podnajmu, umowy o świadczenie usług, KRS, informacja starosty i równocześnie złożyła odciski palców. W dniach 24.04.2020 r., 14.07.2020 r., 08.10.2020 r., do Organu wpływają wnioski o wszczęcie postępowania, a 9 listopada 2020 r. Organ otrzymuje ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie do Wojewody w dniu 04.12.2020 r. wpływa skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na bezczynność. Organ 28 grudnia 2020 r. tworzy pisma: 1) o udzielenie informacji przez jednostki Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, czy wjazd Strony zagraża obronności lub bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 2) do Strony - informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – 28 marca 2021 r., a ponadto zawierające wezwanie o dostarczenie, w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego, że Strona ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania ze wskazaniem ram czasowych; 3) w przedmiocie przesłania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców, w treści którego uznano ponaglenie za uzasadnione W złożonej skardze na bezczynność wniesiono o: zobowiązanie Organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek Strony w terminie miesiąca, o zasądzenie kosztów postępowania, o zasądzenie od Organu 1.500,00 zł jako rekompensaty za bezczynność. W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezczynność Organu uniemożliwia normalne funkcjonowanie. Organ nie może powoływać się na braki kadrowe i COVID-19 albowiem sprawa jest z 2019 r., a Strona zna osoby, które otrzymały decyzje w sprawach z 2020 r. (duża uznaniowość). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków w latach 2018-2019. Organ nie zgadza się na przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej, Organ wskazuje na możliwość wyboru przez Sąd między grzywną, a sumą pieniężną. Jeśli zaś chodzi o samą sumą pieniężną, to nie ma ona charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkód w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie Organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien zostać oddalony. W odpowiedzi na wystosowane do Strony wezwanie Sądu o dostarczenie potwierdzenia wniesienie ponaglenia odnośnie bezczynności Organu, Skarżąca pismem z 2 kwietnia 2021 r. rozszerzyła skargę o zarzut przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływany jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 28 grudnia 2021 r., (po upływie roku od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o którym poniżej), kiedy to m.in. utworzono pismo do stosownych organów o udzielenie informacji o Stronie. Jakąkolwiek aktywność Organu wymusiła więc dopiero skarga Strony – co wynika z sekwencji zdarzeń wynikającej z akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył wielokrotnie maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O przewlekłości postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku i zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Tym samym Organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania Organu przez Stronę do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W rzeczywistości Organ nie kieruje się przepisami w zakresie terminu załatwienia sprawy, lecz kryterium pozaprawnym, okolicznością faktyczną – datą złożenia skargi do sądu administracyjnego, by cokolwiek w sprawie zrobić. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (nie jest jednak odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego). Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 500,00 zł zrekompensuje negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 1.500,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. Natomiast w zakresie obejmującym zarzut bezczynności Organu Sąd w tej części skargę odrzucił, mając poniższe na uwadze. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Zdaniem Sądu przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość nie można również identyfikować inaczej niż przy uwzględnianiu przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., definiujących odrębnie bezczynność i przewlekłość - odrębne stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w wyniku postępowania wszczętego wnioskiem Strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Ponaglenie to Strona odniosła jednak nie do stanu bezczynności Organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) lecz przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to jednoznacznie z treści ponaglenia, w którym Strona wyraźnie stwierdza, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Tymczasem przedmioty skarg na bezczynność i przewlekłość nie są tożsame. Mając to na uwadze w przypadku każdej z nich (spraw) wymagane jest spełnienie warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. – wniesienie ponaglenia. Innymi słowy, aby skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) taką skargę musi poprzedzać ponaglenie na ten właśnie stan i analogicznie zaskarżenie bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) uzależnione jest od złożenie do organu ponaglenia na bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., o sygn. akt I FSK 495/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponaglenie na bezczynność organu nie zastępuje ponaglenia na przewlekłość postępowania i na odwrót. W sprawie Strona została wezwana (pod rygorem odrzucenia skargi) przez Sąd o przedłożenie dowodu wniesienia ponaglenia na bezczynność Wojewody, w którym to wezwaniu zwrócono uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast skarga została złożona na bezczynność Organu. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżąca pismem z 2 kwietnia 2021 r. dokonała rozszerzenia skargi o zarzut przewlekłości. Mając powyższe na uwadze, stan sprawy, w którym złożono ponaglenie jedynie na przewlekłe prowadzenie postępowania, uznać należało, że Skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. w zakresie zaskarżenia bezczynności Organu. Implikuje to konsekwencje wynikające z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w postaci odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w części dotyczącej bezczynności Organu, o czym orzeczono w pkt V sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt VI sentencji wyroku uwzględniając uiszczony wpis od skargi.