I SAB/Wr 44/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Władysław Kulon Władysław Kulon, Olga Białek (sprawozdawca) Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Gabriel Węgrzyn Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi N. B. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4000 (słownie: cztery tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. B. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) w dniu 3 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) wniosła w imieniu własnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając we własnym imieniu skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej w terminie miesiąca; 2/ zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych; 3/ zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 10.000 zł jako rekompensaty za bezczynność Wojewody. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce złożyła w dniu 8 sierpnia 2016 r. i do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wskazała, że postępowanie, w myśl obowiązujących przepisów powinno zostać zakończona do dnia 8 października 2016 r. Zaznaczyła, że z uwagi na bierność Wojewody zwróciła się do firmy celem przekazania swojej sprawy pełnomocnikowi. Organ nie odpowiedział jednak na liczne wiadomości elektroniczne kierowane przez pełnomocnika skarżącej. Wobec braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez Wojewodę, pełnomocnik skarżącej wniósł za pośrednictwem organu ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżąca podkreśliła również, że brak decyzji w postępowaniu wszczętym z jej wniosku uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie. Co więcej, wskazała, że organ nie może powoływać się na braki kadrowe i pandemię wirusa COVID-19, gdyż skarżąca posiada informacje o osobach, które uzyskały decyzję w sprawach z 2020 r., a sprawa została wszczęta w 2016 r., a więc przed rozwojem pandemii w kraju. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podał między innymi, że można jedynie mówić o bezczynności uzasadnionej i usprawiedliwionej obiektywnymi okolicznościami, a nie złą wolą pracowników organu, albowiem wpłynęła olbrzymia ilość wniosków (w 2017 r. cudzoziemcy złożyli 19.885 wniosków o legalizację pobytu, w 2018 r. - 20.080 podań, a w 2019 r. – 26.854), co powoduje, że dochodzi do niezawinionych opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo, że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstających zaległości w rozpoznawaniu wniosków. W przekonaniu organu, biorąc pod uwagę taką liczbę spraw oraz rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącej sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony. Skarżąca pismem z dnia 25 lutego 2021 r. wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jednocześnie odniosła się do argumentacji Wojewody zawartej w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że wywody organu są sprzeczne z prawem i prawdą. Pismo procesowe zawierało również obszerne uzasadnienie zasądzenia wnioskowanej sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. W dniu 19 kwietnia 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym oświadczyła, że rozszerza wniesioną skargę na bezczynność organu o zarzut przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 2 listopada 2020 r. (data wpływu do organu – 4 listopada 2020 r.) w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Z kolei przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z powyższym w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, przewlekłość postępowania definiowana jest jako kwalifikowana forma bezczynności, obejmująca nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44 i s. 383; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości można mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. Pomimo, że normatywnie bezczynność traktowana jest jako inna forma bierności organu niż przewlekłość postępowania, to w tym samym postępowaniu obie te formy mogą wystąpić łącznie. Istotne także, jest, że wspólnym ich celem jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W przypadku zatem wniesienia skargi na bezczynność i na przewlekłość postępowania (albo na bezczynność lub na przewlekłość postępowania) w obydwu przypadkach sąd bada naruszenie terminowości prowadzenia postępowania występujące w tożsamym stanie faktycznym ujmowanym jako pewien przedział czasowy. Stanowisko to potwierdza praktyka sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację Sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. [...] oba te przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować i łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu" (tak NSA w sprawie II OSK 2400/19, CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożony w dniu 8 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu) do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 3 grudnia 2020 r. – data wpływu do organu) nie został rozpatrzony. Jak słusznie podniosła skarżąca, do dnia złożenia skargi Wojewoda pozostawał bezczynny w prowadzonym postępowaniu z jej wniosku. Skarżąca po złożeniu wniosku uzupełniała go o dodatkowe dokumenty w dniach 9 i 10 sierpnia 2016 r. Organ w dniu 26 września 2016 r. zwrócił się do odpowiednich służb celem uzyskania informacji o cudzoziemcu. Tego dnia organ wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów, jednocześnie wyznaczając nowy przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 8 grudnia 2016 r. W dniu 6 października 2016 r. do organu wpłynęła odpowiedź od służb, dotycząca skarżącej. Skarżąca następnie uzupełniała z własnej inicjatywy wniosek o kolejne dokumenty w dniach: 13 października 2016 r., 24 stycznia 2017 r., 15 grudnia 2017 r., 26 stycznia 2018 r., 9 grudnia 2019 r., 26 marca 2019 r., 9 maja 2019 r., 21 grudnia 2018 r., 16 sierpnia 2019 r. Wobec braku jakichkolwiek czynności ze strony organu, skarżąca w dniu 14 października 2019 r. wniosła ponaglenie na bezczynność. W dniach 31 marca 2020 r., 6 kwietnia 2020 r., 9 kwietnia 2020 r. i 16 lipca 2020 r., skarżąca ponownie uzupełniała dokumenty do wniosku, dążąc do przyspieszenia postępowania. W dniu 4 listopada 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Aktywność ze strony organu wymusił dopiero wpływ w dniu 3 grudnia 2020 r. skargi na bezczynność i przewlekłość skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody. W dniu 31 grudnia 2020 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów do wniosku oraz przekazał ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm zawierających definicję bezczynności i przewlekłości oraz odnoszących się do terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności i przewlekłości. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z art. 35 § 1- § 3 i art. 36 k.p.a, działając w sposób opieszały i nieskuteczny. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w tym względzie ustawa nie przewiduje bowiem terminów szczególnych) oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. - postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Pozostawał zatem w bezczynności i przewlekłości łącznie przez 49 miesięcy pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują rozpoznanie sprawy w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy skomplikowanej – a ta do takich nie należy –w ciągu dwóch miesięcy. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności i przewlekłości. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości, sprawa była bowiem procedowana przez około czterdzieści trzy miesiące, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności, do momentu wpływu skargi, przewlekłość trwała kolejne sześć miesięcy. Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania i stopień skomplikowania sprawy Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie mają miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ od 26 września 2016 r. w ogóle zaniechał procedowania, ignorując składane przez stronę dokumenty. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, stwierdzając, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i podejmowanych czynności (przy braku jego zakończenia), uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz niewyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej analizy okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwość jej rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. W opinii Sądu, wniosek strony winien być niezwłocznie poddany wstępnej weryfikacji celem wezwania stron do jego uzupełnienia. Następnie po ewentualnym uzupełnieniu dokumentów organ winien rozpatrzyć sprawę w terminach procesowych. W rozpoznawanej sprawie, organ wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku po upływie ponad miesiąca od dnia złożenia wniosku, ponowne zaś wezwanie skierował do strony po upływie 49 miesięcy od dnia jego wpływu. Do dnia wniesienia skargi podjął trzy czynności, w tym jedną informacyjną (wszystkie w tym samym terminie 25 września 2016 r. – wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, wezwanie do uzupełnienia dokumentów, zwrócenie się do odpowiednich służb z pytaniem dotyczącym cudzoziemca). Przywołane fakty dowodzą rażącego naruszenia prawa. W sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających od organu podjęcia szeregu czynności dowodowych a większość niezbędnych dokumentów przedstawia wnioskodawca. Niewątpliwie tak długa bierność organu od podjęcia ostatniej czynności do dnia wniesienia skargi nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 4.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy strony skarżącej i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności i przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).