I SAB/Wr 516/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi O. D. na bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. dalej idącą skargę oddala. IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. D. "ojciec" (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 1 lutego 2021 r. wniósł za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając w imieniu skarżącego, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 61, art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 105 i art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1/ stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy, poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek czynności pomimo wszczęcia postępowania i w konsekwencji niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego w ustawowym terminie; 2/ stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony został przez skarżącego w dniu 4 listopada 2020 r., jednak do dnia dzisiejszego nie uzyskał on decyzji w sprawie. Podniesione zostało, że organ powinien był wszcząć postępowanie i je zakończyć w odpowiednim terminie, jednak ze względu na jego bierność, skarżący zdecydował się wnieść skargę po uprzednim złożeniu ponaglenia. Jak wskazuje pełnomocnik, wniósł on w dniu 7 grudnia 2020 r. ponaglenie kierowane do organu wyższego stopnia. Ponaglenie, jak podkreśla pełnomocnik, zostało przekazane z przekroczeniem siedmiodniowego ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. Odniósł się również do braku rozstrzygnięcia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając, że również i ten organ nie załatwił sprawy w terminie, co stało się przesłanką dla skarżącego do wniesienia skargi do WSA. W dalszej kolejności, powołując się na art. 12 k.p.a. pełnomocnik wskazał, że prowadzenie postępowania przez tak długi czas stanowi naruszenie tego przepisu. Podniesiono również ograniczoną możliwość wizyty w siedzibie organu z uwagi na sytuację epidemiologiczną, w związku z czym, cudzoziemcy są zmuszeni do składania wniosku drogą pocztową, co jednocześnie uniemożliwia pozostawienie odcisków linii papilarnych, czy wbicie do paszportu stempla potwierdzającego legalny pobyt. Pełnomocnik podkreśla, że brak w takich okolicznościach wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych stanowi naruszenie art. 105 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Autor uzasadnienia wskazuje, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu wynikającego z art. 35 § 1 i 3. Powyżej przedstawione realia sprawy, według pełnomocnika, nie przyczyniają się do wzrostu poszanowania polskiego prawa przez cudzoziemców oraz obywateli. Zasadność zasądzenia wnioskowanej sumy pieniężnej pełnomocnik uzasadnia skutkami jakie bezczynność organu spowodowała w życiu skarżącego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 10 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) w którym skarżący zarzucił organowi bezczynność w załatwieniu jego sprawy. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w stwierdzonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Analiza akt sprawy wskazuje, że po złożeniu przez skarżącego w dniu 4 listopada 2020 r. wniosku, do dnia wniesienia skargi, organ nie wydał decyzji orzekającej o istocie sprawy jak też w inny sposób nie zakończył postępowania. Dopiero po wniesieniu skargi wystosowano do skarżącego, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwanie do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych skargi. Przedstawione wyżej okoliczności faktyczne potwierdzają zatem zasadność skargi. Zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wymogi wynikające z art. 35 § 1- § 3 i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w tym względzie ustawa nie przewiduje bowiem terminów szczególnych). Organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowej przewidywanej daty załatwienia sprawy. Pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez 3 miesiące pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują rozpoznanie sprawy w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd uwzględnił również, że do dnia wyrokowania nie zostało w żaden sposób wykazane (poprzez przekazanie przez strony postępowania stosowanej informacji), że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej, zatem zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt II sentencji wyroku). Sąd uznał równocześnie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ogólnie rzecz ujmując, kwalifikacja bezczynności jako rażącego naruszenia prawa będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność wynikała co prawda wyłącznie z zaniechań organu, ale uwzględnić należy, że w tej kategorii spraw wymagane jest podejmowanie dodatkowych czynności wyjaśniająco-dowodowych przez organ, jak i konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku, a organ ma czas dwóch miesięcy na załatwienie sprawy wymagającej podejmowania koniecznych czynności procesowych. Odliczając okres dwumiesięczny (przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a.) od dnia wpływu wniosku do organu stwierdzić, w realiach sprawy, na dzień przekazania skargi okres zwłoki wynosił około miesiąca. Z innych spraw rozpoznawanych przez Sąd wiadomym natomiast jest, że przyczyny bezczynności organu wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. Mając zatem na względzie brak zamierzonej opieszałości organu – która w okolicznościach niniejszej sprawy nie była znaczna, Sąd uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i oddalił skargę w zakresie obejmującym to żądanie (pkt III sentencji wyroku). Orzekając o częściowym oddaleniu skargi w pkt III sentencji wyroku Sąd nie uwzględnił także wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego lub wymierzenia grzywny. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W kontrolowanej sprawie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, o czym mowa wyżej, a nadto na podstawie analizy akt postępowania nie sposób – zdaniem Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy dopatrzyć się znamion celowego unikania procedowania przez organ, tym bardziej, że Wojewoda podjął już czynności procesowe w dniu 2 marca 2021 r., występując z wezwaniem strony skarżącej do osobistego stawiennictwa oraz usunięcia istotnych braków niekompletnego wniosku. W powyższym świetle nie zachodzą zatem dostateczne podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt IV wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje orzeczenie o kosztach postępowania na które składają się – kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwota 480 złotych z tytułu zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł opłaty skarbowej.