I SAB/Wr 74/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 25 listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Pełnomocnik skarżącego zarzucając organowi naruszenie: art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 13.000 zł (trzynaście tysięcy złotych); 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym (bez rozprawy); 6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zaakcentowano, że w dniu [...] października 2019 r. skarżący wystąpił za pośrednictwem pełnomocnika do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego czasu strona nie otrzymała informacji w sprawie. Podniesiono dalej, że strona napisała kilka ponagleń, na które nie otrzymała odpowiedzi. Pełnomocnik wskazuje, że pismem z dnia [...] października 2020 r. złożył ponaglenie w sprawie, nie otrzymał jednak informacji o przekazaniu sprawy do organu wyższego stopnia. Autor uzasadnienia podkreśla, że od chwili złożenia wniosku przez skarżącego do momentu wniesienia skargi upłynęło prawie 14 miesięcy. W dalszej części uzasadnienia argumentował w oparciu o przepisy, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca, gdyż nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Powołując się na przepisy postępowania administracyjnego pełnomocnik wskazał, że organ nie dochował obowiązku poinformowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Przywołując przepisy postępowania oraz orzecznictwo, pełnomocnik wywiódł w skardze w jaki sposób należy rozumieć przewlekłość postępowania, argumentując, że w niniejszej sprawie działania organu noszą znamiona rażącej przewlekłości ze względu na okoliczności sprawy. Ponadto, przytaczając orzeczenie sądu administracyjnego podniósł, że problemy kadrowe, czy też liczba wniosków napływająca do urzędu nie mogą sanować braku podejmowania działań przez organ w sprawie. Ze względu na rażące naruszenie terminów rozpatrzenia sprawy powodujące stan ogromnej niepewności prawnej u skarżącego i podważające zaufanie do państwa prawa, w konsekwencji przekładające się na różne aspekty życia skarżącego, ograniczając m.in. prawo skarżącego do podjęcia pracy, a przy tym generując negatywne/frustrujące przeżycia psychiczne u skarżącego, zasadne zdaniem pełnomocnika skarżącego jest żądanie strony przyznania jej od organu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze. Ww. kwota ma stanowić rekompensatę za naruszenie praw skarżącego, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla jego sytuacji materialnej. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia [...] października 2020 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2020 r.) w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dniu [...] października 2019 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu uzupełniając dokumentację oraz pozostawiając odciski linii papilarnych. Dążąc do przyśpieszenia postępowania, strona ponownie przesłała do organu dokumenty, jej zdaniem niezbędne do jego zakończenia (data wpływu [...] czerwca 2020 r.) Zważając na niepodejmowanie przez Wojewodę żadnych czynności w sprawie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji o numerze sprawy i jej aktualnym statusie, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. złożył wniosek o przyspieszenie postępowania w sprawie. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo skierowane przez skarżącego, celem umożliwienia zapoznania się z materiałami sprawy. Za pośrednictwem pełnomocnika, strona skarżąca ponownie uzupełniła dokumenty jej zdaniem niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia sprawy wraz z ponagleniem z dnia [...] października 2020 r., kierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wobec dalszego braku podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pełnomocnik skarżącego nadał w dniu 2 grudnia 2020 r. skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu. Dopiero wniesienie skargi na przewlekłość zmobilizowało organ do podjęcia czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy, gdyż pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb z prośbą o przekazanie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej oraz pismem z tego samego dnia przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, do dnia złożenia skargi upłynęło ponad 13 miesięcy a sprawa nie została załatwiona. W okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. wystąpiło czasowe wstrzymania biegu terminów załatwienia sprawy (ze względu na wprowadzony stan epidemii), co jednak zdaniem Sądu nie rzutuje istotnie na ocenę działania organu. Od dnia złożenia wniosku do dnia ustawowego zawieszenia biegu terminów procesowych załatwienia sprawy upłynęło bowiem 6 miesięcy, podczas których, Wojewoda nie podjął żadnych działań zmierzających dla załatwienia sprawy. Po 23 maja 2020 r. organ również nie podjął jakiejkolwiek czynności w postępowaniu, nie wykazując inicjatywy dla jego zakończenia. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Przede wszystkim brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla bierności organu przez cały okres prowadzenia postępowania aż do dnia złożenia skargi przez skarżącą. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (uwzględniając konieczność oczekiwania na stanowisko odpowiednich służb – trzech miesięcy – czyli do [...] stycznia 2020 r.). Zaistniała zwłoka (poza okresem dwóch miesięcy – o czym niżej), nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie, do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącego toczyło się ponad prawie trzynaście miesięcy. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższe okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak nawet po wyłączeniu z okresu załatwienia sprawy wskazanego przez ustawodawcę okresu (od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości, sprawa była bowiem procedowana przez sześć miesięcy, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności do momentu wpływu skargi, przewlekłość trwała kolejne 6 miesięcy. Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która wykazywała się aktywnością składając bez wezwania organu dokumenty, które jej zdaniem były niezbędne do zakończenia sprawy, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ w ogóle zaniechał procedowania, ignorując złożone przez stronę dokumenty oraz jej wnioski o podjęcie czynności procesowych, przez co jego działania noszą także cechy bezczynności. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbyło się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. W opinii Sądu, wniosek strony winien być poddany wstępnej weryfikacji oraz rozpoznany niezwłocznie po jego wpływie do organu. Tymczasem organ prowadził postępowanie ponad trzynaście miesięcy bez procesowego uzasadnienia. Nieefektywne prowadzenie postępowania przez wskazany okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności procesowych, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ najpierw zwleka z podjęciem czynności procesowych przedłużając nadmiernie okres załatwienia sprawy, nie dochowuje terminów jej rozpatrzenia i pomimo złożonych dokumentów pozostaje bierny - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącego co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ wydał akt kończący postępowanie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).