II SA/Wr 108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. i W. U. na postanowienie Wojewody z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wojewoda D., po rozpoznaniu zażalenia ,,A." sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz "B" sp. z o.o. z siedzibą w R., na postanowienie Prezydenta W. z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie własnej, ostatecznej decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ,,B." sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie stacji paliw położonej we W. przy ul. A. K. [...] (działka nr [...], AM-5, obręb T.) w związku ze wszczętym z urzędu postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umarzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda D. przedstawił następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną: W dniu 29 listopada 2007 r. Prezydent W. wydał postanowienie nr [...], mocą którego wstrzymał wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na okoliczność unieważnienia przez D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej uzgodnień projektu budowlanego przebudowy stacji paliw oraz projektu budowlanego zamiennego w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (postanowienia z dnia 30 października 2007 r. nr [...] oraz nr [...]) w oparciu o przepisy § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121, poz. 1137). W ocenie organu pierwszej instancji prowadziło to w konsekwencji do wydania niezgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonanie stwarzać może niebezpieczeństwo obiektów sąsiadujących ze stacją paliw. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka ,,A." sp. z o.o. oraz "B." sp. z o.o. W zażaleniach zarzucono, że unieważnienie uzgodnień projektu budowlanego było bezpodstawne, albowiem postanowienia D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej opierały się na błędnym założeniu, ze myjnia samochodowa jest obiektem użyteczności publicznej. Wstrzymanie wykonania decyzji narusza w takim przypadku ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postanowieniem nr [...], z dnia 8 kwietnia 2008 r., Wojewoda D., po zapoznaniu się z zażaleniem "A." sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Wojewody D. wniosły spółki "A." sp. z o.o. i "B." sp. z o.o. W wyniku rozpoznania skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 302/08 uchylił postanowienie Wojewody D. z dnia 8 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpoznania tylko zażalenia wniesionego przez spółkę "A." sp. z o.o., natomiast drugie z wniesionych zażaleń nie zostało rozpoznane. Stanowi to o naruszeniu art. 141 k.p.a. Orzeczenie Sądu stało się prawomocne z dniem 18 września 2009 r. Przystępując ponownie do rozpatrzenia zażaleń ,,A." sp. z o.o. oraz "B." sp. z o.o. na postanowienie organu pierwszej instancji Wojewoda D. wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 art. 152 k.p.a., na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Organ II instancji podkreślił także, że jedną z przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji jest pozostawanie decyzji w obrocie prawnym. Jeżeli decyzja nie spełnia tego warunku, wstrzymanie jej wykonania jest bezprzedmiotowe. Nie pozostająca w obrocie prawnym decyzja, nie wywiera bowiem skutków prawnych nią przewidzianych. Organ odwoławczy wskazał zatem, że wstrzymanie wykonania ma dotyczyć decyzji Prezydenta W. z dnia 14 stycznia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ,,B." sp. z o.o. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie stacji paliw położonej we W. przy ul. A.K. [...] (działka nr [...], AM-5, obręb T). Decyzja ta jednakże, co wynika z rozpoznania sprawy nie istnieje w obrocie prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że została ona uchylona decyzją Prezydenta W. z dnia 29 maja 2005 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą orzeczono także o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę -rozbudowę i przebudowę stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. A.K. [...] we W.. Wojewoda D. dodał, że decyzja Prezydenta W. z dnia 29 maja 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia 7 września 2006 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na decyzję organu drugiej instancji, pierwotnie, wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 680/06, decyzja Wojewody D. i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone, jednak wyrok Sądu z dnia 22 lutego 2007 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r. Następnie, wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 132/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi "A." sp. z o.o. oraz "B." sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia 7 września 2006 r. nr [...]. Orzeczenie Sądu nie jest jeszcze prawomocne, została bowiem wniesiona od niego skarga kasacyjna przez spółki. W ocenie Wojewody D. przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy pozwolił przyjąć, że w obrocie prawnym nie istnieje decyzja Prezydenta W. z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę, w przedmiocie której orzeczono przed pierwszą instancją o wstrzymaniu jej wykonania. Decyzja ta została bowiem uchylona w toku postępowań administracyjnych, a orzeczenie Wojewody D. z dnia 7 września 2006 r., nr [...] jest ostateczne. Takie natomiast orzeczenie podlega wykonaniu - stosownie do art. 16 k.p.a. Na tej podstawie w ocenie organu odwoławczego nie było możliwości wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji Prezydenta W. z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]). Ponadto, zdaniem organu odwoławczego poczynione ustalenia, zwalniały organ odwoławczy od badania zasadności przesłanek, które w ocenie organu pierwszej instancji przemawiały za wstrzymaniem wykonania decyzji. Podnoszone w tej mierze wnioski i zarzuty stron musiały pozostać nierozpoznane. Uwzględniając wyżej wskazane powody działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i stosując ten przepis odpowiednio w stosunku do postanowień (art. 144 k.p.a.) Wojewoda D. uchylił zaskarżone postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i W. U. podjętemu przez Wojewodę rozstrzygnięciu zarzucili : - niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy wydania skarżonego postanowienia, gdyż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego może nastąpić jedynie w formie decyzji. Ponadto przedmiotem postępowania administracyjnego I instancji było postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji paliw, które to postępowanie nastąpiło w trybie nadzwyczajnym - trybie wznowienia z urzędu na podstawie postanowienia Prezydenta W. z dnia 20 września 2007 r. i na obecnym etapie nie jest zaskarżalne. Wojewoda natomiast swoim postanowieniem "umarza postępowanie I instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji" gdy tymczasem organ I instancji nie prowadził odrębnego postępowania w sprawie wstrzymania wykonania własnej decyzji. - niewłaściwe zastosowanie art. 16 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że należy umorzyć postępowanie i uchylić postanowienie Prezydenta W. z dnia 29 lutego 2007 r., gdyż przedmiotowe postanowienie jest bezprzedmiotowe z powodu wycofania z obrotu prawnego decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. Prezydenta W. decyzją Wojewody D. z dnia 7 września 2006 r. jako ostateczną. Gdy tymczasem decyzja Prezydenta W. z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę i nie wydania nowego dla stacji paliw przy ul. A.K. [...], wydana w wyniku wznowienia postępowania na żądanie strony nadal podlega zaskarżeniu przez ,,B." sp. z o.o. i ,,A." sp. z o.o. - chociaż jest ostateczna nie jest decyzją prawomocną, gdyż zgodnie z art. 16 § 2 k.p.a. została zaskarżona. Skarżący wskazali, że z powodu wniesienia skargi przez inwestora sprawa toczy się obecnie przed NSA. Związku z powyższym pomimo że jest ostateczna nadal nie jest prawomocna i w związku z tym może zostać zmieniona. A istotą ochrony tymczasowej jaką daje postanowienie o wstrzymaniu wykonania własnej decyzji jest między innymi ochrona interesów strony skarżącej przed nieodwracalnymi skutkami wykonania przez inwestora zaskarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia 14 stycznia 2005 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Do czasu wydania przez Sądy prawomocnego wyroku podtrzymującego decyzję prezydenta W. z dnia 29 maja 2006 r. uchylającą decyzję z dnia 14 stycznia 2005 r. wydającą pozwolenie na budowę lub pojawienia się prawomocnego wyroku utrzymującego w mocy wzruszoną trybem nadzwyczajnym decyzję nr [...], może być ona zrealizowana. Istnieje za tym, wbrew twierdzeniu Wojewody D., uzasadniona konieczność wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. W związku z powyższym organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił przepisów art. 269 k.p.a., które różnicują moc obowiązującą decyzji ostatecznych i prawomocnych. - narażenie interesu prawnego i materialnego skarżących poprzez spowodowanie skarżonym postanowieniem skutków niemożliwych do uznania w państwie prawa poprzez możliwość zrealizowania inwestycji na podstawie decyzji nr 39/2005, która jak wynika z prawomocnego wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r. w przedmiocie unieważnienia uzgodnienia stwierdzającego zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, wydana została w oparciu o niezgodne z prawem uzgodnienie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wycofane prawomocnym wyrokiem NSA z obiegu prawnego. W związku z powyższym uzasadnione jest wstrzymanie z urzędu wykonania własnej decyzji i uchylenie pozwolenia na budowę w wyniku wszczętego z urzędu postępowania i rozszerzenia podstawy prawnej jego wszczęcia o przepisy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. gdyż decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. - ponadto nie wykonanie wyroku WSA z dnia 14 lipca 2009 r. sygnatura II SA/Wr 302/08 zgodnie z zaleceniami z powodu nie rozpatrzenia przez organ II instancji obydwu tożsamych co do treści skarg B. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. lecz kolejne wydanie wadliwego dokumentu przez organ II instancji uniemożliwia praworządne rozstrzygnięcie sprawy. - niezastosowanie po raz kolejny w tym postępowaniu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. umożliwiając swoim działaniem wybudowanie niezgodnie z prawem naziemnej stacji gazu - stacji LPG tj. w odległości mniejszej niż dopuszczalna odległość nie zagrażająca życiu i zdrowiu ludzkiemu; art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez przedwczesne wydanie postanowienia pozwalającego na utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z prawem budowlanym pomimo posiadania wiedzy o toczącym się przed NSA postępowaniu sygn. II OSK 31/09 w sprawie kluczowej dla podjęcia postanowienia i będącej jedną z przyczyn wstrzymania wykonania własnej decyzji przez organ I instancji, a mianowicie z powodu unieważnienia uzgodnień rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoz, które opiniowały pozytywnie, niezgodną z prawem i bezpieczeństwem ludzi lokalizację stacji Lpg w sąsiedztwie budynków użyteczności publicznej jako uzgodnień wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Prawomocny Wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 31/09 utrzymujący w mocy unieważnione przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej uzgodnienia stwierdzającego zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej i uchylający wyrok sądu I instancji oraz oddalający skargę B. sp. z o.o. wręcz zobowiązuje organ II instancji do podjęcia działań prowadzących do wyeliminowania z obiegu niezgodnej z prawem decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. wydającej pozwolenie na budowę- rozbudowę i przebudowę stacji paliw przy ul A.K. [...] we W. i uniemożliwienie prowadzenia robót do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ewentualna budowa Stacji LPG przez Inwestora może stać się przyczyna spowodowania nieodwracalnych skutków w postaci utraty zdrowia i życia ludzi oraz zagrożenia prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżących. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na samym wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia trzeba wskazać, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 132/09. Przedmiotem rozstrzygania Sądu była legalność decyzji Wojewody D. z dnia 7 września 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Prezydenta W. z dnia 29 maja 2005 r. nr [...] uchylającą własną decyzję z dnia 14 stycznia 2005 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą ,,B." sp. z o.o. w Wałbrzychu pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie stacji paliw położonej we W. przy ul. A.K. [...] (działka nr [...], AM-5, obręb T. Wyrokiem tym potwierdzono prawidłowość wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w stanie faktycznym i prawnym, w jakim podejmowane było zaskarżone obecnie do Sądu postanowienia Wojewody D. z dnia 28 grudnia 2009 r., nie istniała decyzja w przedmiocie której orzeczono o wstrzymaniu wykonania postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na istotę sprawy, w której zapadło poddane sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygniecie. Wojewoda D. rozstrzygnął bowiem wyłącznie sprawę zakończenia prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07 (nie publ.), trafnie zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej - co do jej istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 K.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 K.p.a. W tego rodzaju postępowaniach sprawą naturalną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana. Wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja ta podlega w ogóle wykonaniu (tzn. jest źródłem określonych praw lub obowiązków oraz wówczas, gdy nie została wykonana). Nie można także wstrzymać wykonania decyzji w sytuacji kiedy decyzja, w trakcie prowadzenia postępowania ubocznego(wpadkowego) co do wstrzymania jej wykonania, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Każde rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, w tym także to podejmowane na podstawie art. 152 k.p.a. nie ma samodzielnego bytu prawnego, jest ono bowiem ściśle związane z wstrzymywaną decyzją i dzieli los tego rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji jest bowiem rodzajem tymczasowej ochronny prawnej i przestaje mieć rację bytu w sytuacji, w której brak jest ostatecznej decyzji, która podlegałaby wykonaniu. Zresztą pamiętać należy, że wydane na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, wywołuje skutki tylko do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Sprawowana w ten sposób ochrona tymczasowa konsumuje się w momencie podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Jeżeli zatem po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego dotychczasowa decyzja zostanie uchylona na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. to wówczas bez potrzeby podejmowania odrębnego orzeczenia, przestaje wywoływać skutki prawne postanowienie wstrzymujące wykonanie uchylonej w ten sposób decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, poza sporem musi pozostać, konieczność uwzględnienia w procesie orzekania okoliczności w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w wyniku wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania. Przy czym, co należy podkreślić, z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotną okolicznością było zakończenie sprawy dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę na drodze administracyjnej. Ostateczne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego na drodze administracyjnej stanowiło wystarczająca przesłankę do uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania tej decyzji, bez potrzeby oczekiwania na zakończenie sądowoadministracyjnych postępowań. Musi być zatem oczywiste, że treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dotyczącej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. stała się istotnym elementem stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skoro zatem w dacie wydania zaskarżonego do sądu postanowienia Wojewody D. z dnia 28 grudnia 2009 r. na drodze administracyjnej decyzja o pozwoleniu na budowę została skutecznie wzruszona, okoliczność ta musiała zostać uwzględniona przez organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w przedmiocie jej wstrzymania, i które z powodu uruchomienia postępowania zażaleniowego, musiało zostać w ten sposób uchylone. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko chybiony okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 148 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W powyższym zakresie należy podkreślić, że przepis art. 144 k.p.a. nakazuje aby do zażaleń – w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń – stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie tych przepisów będzie polegało także na tym, że uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nastąpiło w formie postanowienia. Na marginesie prowadzonych rozważań można zasygnalizować wątpliwość dotyczącą potrzeby umieszczenia poza rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonego postanowienia także rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych postanowień podejmowanych w trakcie postępowania administracyjnego np. postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydaje się, że wystarczającym byłoby, w przypadku uwzględnienia zażalenia, ograniczenie się do samego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na treść podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny nie można było uznać, że skarga posiada usprawiedliwione podstawy i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.