II SA/Wr 111/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/, Sędziowie WSA Alicja Palus, WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi B.L. i W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.S. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] Burmistrz Z. S. na podstawie art. 36 ust.4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) oraz art. 104 pkt 1 kpa, w związku ze zbyciem przez skarżących B. i W. L., nieruchomości położonych we wsi Ch. o numerach ewidencyjnych: [...] wydał decyzję nr [...], którą ustalił obowiązek uiszczenia na rzecz Gminy Z. S. jednorazowej opłaty, tak zwanej "renty planistycznej", w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla następujących działek: [...]. Ogólna kwota do zapłaty - 3.351,68 zł. Termin płatności: czternaście dni od daty otrzymania decyzji na rachunek bankowy Gminy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż B. i W. L., aktem notarialnym w dniu [...] dokonali zbycia nieruchomości nr [...] we wsi Ch., polegającej na zamianie. Podstawą do ustalenia opłaty związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są operaty szacunkowe sporządzone przez Rzeczoznawcę Majątkowego – M. G. Zakres wyceny obejmował ustalenie wartości nieruchomości pod potrzeby naliczenia renty planistycznej zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, ustalona została na dzień sprzedaży. Wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Przedmiotowe działki przed uchwaleniem miejscowego planu zostały zakupione jako użytki rolne w dniu [...] na które właściciel działek uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na cele zabudowy siedliskowej przed datą [...] Zgodnie z Uchwałą Rady M. nr [...] z dnia [...] funkcja terenu to teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. W wyniku uchwalenia planu miejscowego przeznaczenie inwestycyjne tych terenów jest atrakcyjniejsze, niż przed uchwaleniem planu, a tym samym nieruchomości te zyskały na wartości. W ocenie organu I instancji zwiększenie wartości nieruchomości w takim przypadku uprawnia do pobrania przez burmistrza od właściciela jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z § 14 wyżej wymienionej uchwały. Ogólna wartość działek została pomniejszona o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie od uzyskania pozwolenia na budowę siedliska do dnia zbycia nieruchomości, ze względu na fakt, że miały one wpływ na wzrost wartości tych nieruchomości. Do wartości renty planistycznej doliczono poniesione nakłady przez Gminę na opracowanie dokumentacji niezbędnej do ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości. Wskazano następnie, iż obliczenia renty planistycznej dokonano w następujący sposób: Op = Sp x (Wb-Wa) Op - opłata planistyczna na dzień sprzedaży nieruchomości Sp - stawka procentowa opłaty ustalona przez Radę Gminy - 30% Wb - wartość nieruchomości po uchwaleniu planu określona na dzień sprzedaży Wa - wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu określona na dzień sprzedaży - działka nr [...] Wb - 32.000 zł Wa -14.000 zł OP-1.125,68 zł - wartość poniesionych nakładów - 14.247,72 zł. Obliczenie renty planistycznej z uwzględnieniem poniesionych nakładów Op = 30% (32.000 - 14.000 - 14.247,72) = 1.125,68 zł; - działka nr [...], Wb-8.160 zł Wa - 4.530 zł Op-1.090 zł Op = 30% (8.160 - 4.530) = 1.090 zł; - działka nr [...] Wb-1.720 zł Wa- 1.180 zł Op -160 zł Op = 30% (1.720 - 1.180) = 160 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i W. L. Wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji, zarzucając: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie art. 6 w związku z art. 262 § 1 i § 2 kpa, poprzez obciążenie ich kosztami wyceny, - naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodanie przyczyn, dla których organ prowadzący postępowanie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z dokumentów urzędowych przedstawionych przez stronę, - naruszenie zasad szybkości postępowania, o których mowa w art. 35 kpa. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydało decyzję Nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość – w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące – wójt, burmistrz, prezydent miasta – pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą lub uchwaleniem tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ II instancji podniósł następnie, że § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny wartości rynkowej i sporządzania operatu szacunkowego mówi, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji podał, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: 1. uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, 2. wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, 3. zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W ocenie Kolegium w tym przypadku wszystkie te przesłanki zostały spełnione, jednak decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, a to z powodu doliczenia do ustalonej kwoty renty planistycznej kosztów operatów szacunkowych nieruchomości. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 kpa, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy – art. 263 kpa. I tak jeżeli organ uzna, iż koszty postępowania wynikły z winy strony bądź zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, wtedy jednocześnie z wydaniem decyzji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia - art. 264 § 1 kpa. Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż wynika z tego, że organ administracyjny nie może zawrzeć informacji o kosztach postępowania w treści decyzji administracyjnej, jest bowiem skrępowany normą o charakterze dyspozycyjnym, zawartą w § 1 art. 264 kpa. Treść postanowienia, obok elementów wymienionych w art. 124 kpa, winna wskazywać osoby (podmioty) zobowiązane do zapłaty kosztów, termin zapłaty oraz sposób jej dokonania. Tylko przepisy szczególne, co nie ma miejsca w tym przypadku, mogą decydować o obowiązku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w decyzji administracyjnej i wtedy nie wydaje się dwóch odrębnych aktów administracyjnych (decyzji i postanowienia), a tylko decyzję, której treść poszerzona jest o rozstrzygnięcie w sprawie kosztów. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć, czy koszty operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie renty planistycznej nie należą do ustawowego obowiązku organu, a zatem nie mogą obciążać strony postępowania. Na powyższą decyzję B. i W. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia , zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu: - naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, polegające na błędnej wykładni przepisów art. 36 pkt 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu co do istoty sprawy administracyjnej, co stanowi naruszenie przepisów art. 104 § 2 i art. 7 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie wyjaśniły ewidentnego błędu rzeczoznawcy, polegającego na porównaniu ceny uzbrojonego siedliska z prawem do zabudowy, z ceną działki rolnej bez prawa do zabudowy i bez uzbrojenia. Wywodzono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ prowadzący postępowanie powinien wykazać nie tylko fakt, że cena nieruchomości wzrosła, ale też związek przyczynowy między zmianą planu a wzrostem ceny nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, ustalenie wzrostu ceny nieruchomości należy dokonać przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. Zdaniem skarżących, organy dokonały błędnej wykładni tych przepisów, poprzez przyjęcie niedopuszczalnego domniemania, ze skoro cena nieruchomości uległa zmianie, to jest to skutek zmiany planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99 - LEX nr 48722; z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99 – LEX nr 76091; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/04 - LEX nr 192640). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa i wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów z udowodnione (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt V SA 239/01 – LEX nr 50105; z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 433/06 - LEX nr 219387). Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 1 i 3 kpa (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1680/01 - LEX nr 109328). W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając decyzję Burmistrza Z. S. z dnia [...] nr [...] w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie wykazało, iż rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji z powodu doliczenia do ustalonej kwoty renty planistycznej kosztów operatów szacunkowych nieruchomości. W pozostałym zakresie decyzji tej nie kwestionował. Z powyższego nie wynika, aby – w ocenie organu II instancji – rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto zauważyć należy, iż rozpatrując odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło wszystkich podnoszonych w tym odwołaniu zarzutów. W szczególności nie ustosunkowało się do twierdzeń skarżących, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepisy art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie podał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z dokumentów urzędowych przedstawionych przez stronę. Obowiązkiem organu była rzetelna analiza całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i szczegółowe rozważenie wszystkich podnoszonych w sprawie zarzutów. Wszystkie te zagadnienia powinny zostać należycie uwzględnione w sporządzonym w sposób wyczerpujący uzasadnieniu podejmowanej decyzji. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie rozważył wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów i nie sporządził wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżących organ odwoławczy powinien rozważyć wszystkie zarzuty skarżących i należycie uzasadnić swoje stanowisko, przy czym – o ile uzna, że w sprawie tej zachodzą warunki z art. 138 § 2 kpa – winien wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.