II SA/Wr 123/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 9 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. i J. Z. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. postanawia: odrzucić skargę. Pismem złożonym w dniu 18.02.2014 r. E. i J. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego powiatu grodzkiego J. G. (dalej powoływanego jako: PINB) skargę. Zażądali w niej uchylenia decyzji nr [...] z dnia 01.06.2009 r., nr [...] z dnia 29.06.2010 r. oraz nr [...] z dnia 16.02.2009 r. Ponadto wnieśli o uchylenie postanowienia o zajęciu emerytury wraz z wnioskiem o natychmiastowe wstrzymanie egzekwowania emerytur przez organ nadzoru budowalnego oraz zwrócenia w całości wyegzekwowanej przez wierzyciela emerytury. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili organowi nadzoru budowalnego naruszenie przepisu art. 149 § 1 k.p.a., do którego miało dojść przez "zaniechanie wydania dowodów istnienia samowoli budowlanej- dowodu, że w ogóle istnieje budynek gospodarczy i został wybudowanych przez oskarżonych". Wskazali, że szopa postawiona przez ojca skarżącego miała służyć na materiały budowlane, sprzęty i maszyny potrzebne do budowy budynku [...] przy ul. C.. W ten sposób szopa jest wykorzystywana do dnia dzisiejszego. Wyjaśnili również, że budowa budynku jest nieukończona. Według autorów skargi od 2006 r. PINB oskarża ich o samowolę budowlaną, szopę nazywa bezpodstawnie budynkiem gospodarczym i przyjmuje skargę sąsiedzką, że szopa została przebudowana na garaż. Z tego powodu zostali ukarani kwotą 23,465,40 zł. W ocenie skarżących jest to kara podwójnie zawyżona. Wskazali, że nie są ani inwestorami, ani właścicielami, ani zarządcami. Obecnie tylko bez wymaganej zgody przetrzymują tam materiały budowlane i sprzęt budowlany. O szopę toczy się sprawa cywilna z urzędem gminy, aby odzyskać tą szopę i wykupić grunt na własność. Ponadto wyjaśnili, że są użytkownikami wieczystymi gruntu działki 109, a zarządzającym nią jest wspólnota mieszkaniowa. Decyzja nr [...] z dnia 29.06.2010 r. była już wielokrotnie uchylana i ani razu nie było ponownego rozpoznania sprawy. Według skarżących PINB zmienił numer decyzji lub potwierdzał fałszywie, że zostało prowadzone ponowne postępowanie i uznano ponownie ich samowolę i podjęto ponowną egzekucje, które były zawieszone. Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji nr [...] z dnia 01.06.2002 r. i decyzji nr [...] z dnia 16.02.2011 r. autorzy skargi podnieśli, że decyzje te dotyczą skrócenia rozpiętości zadaszenia balkonu i nałożenie na nich obowiązku wykonania balustrady minimalizującej zacienienie okien lokali nr [...] i nr [...] w sąsiednim budynku. Powyższe jest całkowicie nieprawdziwe. Wyjaśnili, że dach na budynku pod nr [...] wykonany był w 1988r. przez nieżyjącego ojca inwestora, zgodny z pozwoleniem na bodowe i wykonany zgodnie z projektem, potwierdzonym przez rzeczoznawcę budowlanego. W ocenie skarżących posądzenie w decyzji nr [...] i nr [...], że w sprawie doszło do samowoli lub wykonania niezgodne z projektem i powodowałoby zagrożenie katastrofy budowlanej nie znajduje podstaw i dlatego konieczne jest ponownie rozważenie przez PINB tej sprawy. Skarżący zażądali od PINB załączenia wszystkich decyzji i postanowień, które były wydane przez 8 lat, w tym wyrok Sądu sygn. akt II SA/Wr 484/09. Ponadto załączenia dowodów posądzenia skarżących o podwójne ukaranie grzywną. Do skargi dołączono kopię wniosku z dnia 8.08.1986 r. L. Z. o zezwolenie na postawienie szopy. Skarżący wnieśli również o zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie. We wniosku o przyznanie prawa pomocy, w rubryce oznaczonej nr 3.1 określone zostało, że skarga dotyczy bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. wyjaśnił, że prowadził i zakończył już postępowania administracyjne w następujących sprawach dotyczących posesji przy ul. C. [...] w J. G.: 1). drewnianego budynku gospodarczego - wydana została decyzja PINB nr [...] z dnia 29.06.2010 r. nakładająca na skarżących obowiązek rozbiórki tego obiektu. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją nr 1189/2010 z dnia 15.09.2010r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20.04.2011r. sygn. akt II SA/Wr 669/10, została oddalona przez WSA we Wrocławiu skarga E. Z. na decyzję organu odwoławczego; 2). zadaszenia nad balkonem - wydana została przez PINB decyzja nr [...] z dnia 01.06.2009r. nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki części tego zadaszenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją nr [...] z dnia 20.08.2009r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20.01.2010r. sygn. akt II SA/Wr 590/09 została oddalona skarga E. Z. na decyzję organu odwoławczego; 3). balustrady balkonowej - wydana została decyzja PINB nr [...] z dnia 16.02.2011r. nakładająca na J. i E. Z. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu tej balustrady przy zastosowaniu wyrobów budowlanych eliminujących zacienienie okien sąsiednich lokali mieszkalnych nr 2 i nr 3 usytuowanych na sąsiedniej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. C. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją nr [...] z dnia 28.03.2011r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29.09.2011r. sygn. akt SA/Wr 337/11, została oddalona przez WSA we Wrocławiu skarga E.Z. na decyzję organu odwoławczego. PINB wyjaśnił, że wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązków nałożonych w/w decyzjami, prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w administracji, w którym nałożone zostały grzywny celem przymuszenia, egzekwowane obecnie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. G.. Dalej poinformowano, że pismem z dnia 8.03.2013 r. DWINB w odpowiedzi na skargi skarżących na bezczynność PINB wyjaśnił, że na podstawie akt sprawy zarzut bezczynności jest bezzasadny. Wyjaśniono przy tym, że w skardze na bezczynność PINB skarżący powołują się na pismo DWINB z dnia 18.04.2013 r., w którym organ odwoławczy poinformował, że swoim postanowieniem z dnia 06.11.2012 r. oddalił jako nieuzasadnione ich zażalenie na bezczynność PINB. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24.02.2014 r. wezwano skarżących do usunięcia braku formalnego skargi poprzez sprecyzowanie, co jest przedmiotem skargi, jednocześnie wyjaśniając, że wskazane w skardze decyzje są aktami podjętymi przez organ I instancji, a ponadto decyzje te były już kontrolowane przez Sąd. Ponadto jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność - jak to wskazano we wniosku o przyznanie prawa pomocy - wskazanie podjęcia jakiego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w jakim przedmiocie strona skarżąca domaga się od organu będącego w bezczynności. Formułując powyższe wezwanie Sąd zobowiązał skarżących do usunięcia braków skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżący nadesłali pismo sygnowane datą 13.03.2014 r., w którym ponownie przedstawili przebieg czynności podejmowanych przez PINB w sprawach posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Wskazali w nim, że: "zostaliśmy z żoną oskarżani i ukarani nie wiedząc za co, ponieważ nie zrobiliśmy żadnej pracy budowlanej, ani żadnej budowy". Według skarżących "przedmiotem skargi jest to, że przez 8 lat jestem z żoną oskarżany i ukarany bezprawnie, nie ma żadnej podstawy do ukarania nas z żoną". Ponadto: "nie istnieje i nie pobudowaliśmy żadnego budynku gospodarczego, ani budynku mieszkalnego". Według skarżących: "decyzje i postanowienia wydane przez GINB w Warszawie, DWINB we W., nigdy nie były przekazywane do wyższej instancji odwoławczej. To bezczynność właśnie polega na nie przekazaniu dowodów do sądu administracyjnego". Do pisma skarżący dołączyli zawiadomienie z dnia 11.10.2006 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowalnych polegających na wykonaniu zadaszenia nad balkonem w budynku przy ul. C. [...] w J. G., zawiadomienie z dnia 25.04.2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż na w/w posesji, zawiadomienie z dnia 16.01.2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wybudowania drewnianego budynku gospodarczego na w/w posesji, zawiadomienie z dnia 05.02.2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne na wyżej w/w/ posesji. Przy piśmie z dnia24 marca 2014 r. PINB w J. G. przesłał skierowane do tut. Sądu za pośrednictwem tego organu pismo skarżących z dnia 17 marca 2014 r. W jego treści skarżący wyjaśnili m.in., że czynią zadość wezwaniu z dnia 7 marca 2014 r. Wskazali również, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, która polega na: "oskarżaniu osoby, które nie są kompetentne. Organ oskarża o przedmiot, który nigdy nie istniał i nie istnieje (budynek gospodarczy)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga, spełniająca wymogi pisma procesowego określone w art. 46 p.p.s.a., powinna wskazywać zaskarżoną decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność. Braki formalne skargi polegające na niedokładnym określeniu w niej żądania uniemożliwiają nadanie dalszego jej biegu. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez E. i J. Z. nie czyni zadość tym wymaganiom, gdyż z jej treści nie wynika co jest przedmiotem zaskarżenia. Skarżący nie wskazali konkretnie jakiej decyzji dotyczy skarga. Konieczne w tej sytuacji było wezwanie do sprecyzowania skargi. Braki skargi, o których skarżący w wezwaniu Sądu z dnia 7.03.2014 r. zostali poinformowani i wezwani do ich uzupełnienia, nie zostały usunięte. Skarżący wprawdzie odpowiedzieli na wezwanie Sądu jednakże nie można uznać, że stwierdzenia, zawarte w pismach z 13 marca 2014 r. i 17 marca 2014 r. stanowią uzupełnienie braków formalnych skargi. Biorąc pod uwagę treść powyższych pism należy dojść do wniosku, że w oczekiwaniu skarżących sąd administracyjny powinien dokonać całościowej kontroli wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego powiatu grodzkiego J. G., których przedmiotem są obiekty budowalne zlokalizowane na posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Takie żądanie nie znajduje umocowania w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu należy również zauważyć, że podejmowane w przedmiocie opisywanych przez skarżących obiektów budowalnych na posesji przy ul. C. [...] w J. G. decyzje i postanowienia były przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Dokonując jedynie wyboru z licznych spraw, które zawisły z inicjatywy skarżących przed tut. sądem administracyjnym należy wskazać, że podjętymi w dniu 04.07.2012 r. wyrokami w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 183/12 i II SA/Wr 184/12 oddalono skargi na postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków polegających na rozbiórce obiektów budowalnych na posesji przy ul. C. [...], również wyrokiem z dnia 13.06.2012 r., sygn. akt II SA/Wr 126/12 oddalono skargę na wydane w tym samym przedmiocie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Wyrokiem z dnia 20.04.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 669/10 oddalono skargę na wskazaną w skardze decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego. Z kolei wyrokiem z dnia 09.12.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 529/10 oddalono skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto wyrokiem z dnia 20.01.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 590/09 została również oddalona skarga na kolejną z powołanych w skardze decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedłużonej konstrukcji zadaszenia nad balkonem. W ten sam sposób sąd administracyjny wyrokiem z dnia 29.09.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 337/11 oddalił skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28.03.2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu balustrady balkonowej. Niezależenie od tego postanowieniem z dnia 02.09.2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 76/13 odrzucono skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę części okapu nad balkonem, postanowieniem z dnia 02.09.2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 77/13 odrzucono skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego, ponadto postanowieniem z dnia 02.09.2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 78/13 odrzucono skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakładającą obowiązek wykonania balustrady balkonowej. W świetle powyższego nie można zarzucać organowi nadzoru budowalnego podejmowania działań, które nie miałby umocowania w przepisach prawa. Trudno również doszukiwać się w bezczynności, którą skarżący upatrują w braku uchylenia w ich przekonaniu nieprawidłowych decyzji i postanowień. Prawidłowość i zgodność z prawem podejmowanych przez organy nadzoru budowalnego stopnia powiatowego rozstrzygnięć została bowiem potwierdzona wskazanymi wyżej prawomocnymi wyrokami. Równocześnie należy zauważyć, że przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28.06.2013 r., sygn. akt II OZ 481/13 było jedynie wstrzymanie wykonania zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2010 r. dotyczącej nakazu rozbiórki. Wobec powyższego, skoro skarżący nie wskazali przedmiotu zaskarżenia, należało stwierdzić niedopuszczalność skargi, do czego Sąd obowiązany jest na wstępnym etapie badania skargi. Wymaga bowiem wskazać, że sąd administracyjny jest powołany wyłącznie do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej w sposób i formach regulowanych przepisami prawa. W szczególności rozstrzyga skargi na konkretne decyzji i postanowienia, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenia konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Jednak to osoba, która wnosi skargę do Sądu musi ten przedmiot skargi określić. Nadto skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Sąd administracyjny nie może zatem w trybie ekstraordynaryjnym –poza wymogami określonymi w ustawie procesowej - dokonać całościowej kontroli zasadności i sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Nie można także oceniać działania organu nadzoru budowalnego w kategoriach bezczynności tylko z tego powodu, że organ nie podejmuje oczekiwanych przez skarżących czynności procesowych. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.