II SA/Wr 125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 26 czerwca 2014 r. nr 0007.XLV.346.2014 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia dopłaty do kosztów odbioru ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Żmigród na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sesji w dniu 26 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Ż. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia 9 kwietnia 2014 r., nr [...] w sprawie ustalenia dopłaty do kosztów odbioru ścieków dowożonych z gospodarstw domowych do oczyszczalni ścieków w Ż. zarządzonej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w M.. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.). W § 1 postanowiono o wprowadzeniu zmian w § 1 uchwały z dnia 9 kwietnia 2014 r. przez nadanie mu brzmienia: "przepis § 1 otrzymuje brzmienie: "Ustala się dopłatę do kosztów odbioru ścieków dowożonych z gospodarstw domowych do oczyszczalni ścieków w Ż. zarządzonej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w M. 4,44 zł netto do każdego m3 dowiezionych ścieków". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy Ż. (§ 2), postanawiając, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały zmieniającej Rada Miejska w Ż. wskazała, że dopłata w wysokości 4,75 zł netto, przyjęta w uchwale z dnia 9 kwietnia 2014 r. jest nieprawidłowa i powinna być obniżona, gdyż PGK "A.", wprowadzając stawkę za ścieki odprowadzane siecią w wysokości 11,88 zł/ m3 netto od dnia 5 maja 2014 r. nie dokonała jednocześnie podwyższenia do takiej kwoty opłaty za ścieki dowożone. Nie było więc uzasadnienia dla ustalenia dopłaty na wskazanym poziomie. Powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D.. Organ nadzoru wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu zarzucił podjęcie go z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej u.z.w.z.o.ś.). W uzasadnieniu skargi podano, że uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Wada polegająca na braku postawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, zgodnie z judykaturą sądowoadministracyjną, stanowi zaś istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem skarżącego, przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. z którego Rada Miejska w Ż. wywiodła upoważnienie do podjęcia uchwały o ustalenia dopłat do kosztów odbioru ścieków dowożonych pojazdami asenizacyjnymi z gospodarstw domowych do oczyszczalni ścieków, nie stanowi podstawy do podejmowania jakichkolwiek aktów. Przepis ten wskazuje bowiem tylko jeden z obszarów w których funkcjonuje gmina. Odwołując się do orzeczenia WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 204/08, organ nadzoru zwrócił uwagę, że właściwie podana podstawa prawna realizuje standardy prawodawcze oraz stanowi o spełnieniu wymogu działania przez organ władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa, do czego zobowiązuje zasada konstytucyjna wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej. Wojewoda podniósł także uwagę, że w obowiązującym porządku prawnym nie przewidziano możliwości objęcia taryfą za zbiorowe odprowadzanie ścieków obiorców usług odbioru ścieków świadczonych przez inny podmiot niż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, oraz w inny sposób niż za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej. Wskazuje na to przeprowadzona w skardze analiza przepisów u.z.w.z.o.ś. Usługi tego rodzaju nie mogą być objęte dopłatami o których mowa w art. 24 ust. 6 ww. ustawy. Norma ta uprawnia radę gminy do zastosowania dopłat do opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków (taryf), ale tylko w odniesieniu do określonej kategorii podmiotów (taryfowych grup odbiorców usług) i tylko w związku ze świadczeniem usług polegających na odbieraniu i odprowadzeniu ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Z uwagi na podmiotowo – przedmiotowe ograniczenia wynikające z art. 24 ust. 6, poza jego zakresem leżą usługi związane z odbiorem ścieków ze zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych. Tym samym usługi te nie mogą być objęte możliwością zastosowania dopłat o których mowa w przywołanym przepisie. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Zgadzając się z twierdzeniem, że przepis art. 24 ust. 6 u.z.w.z.o.ś. nie może stanowić podstawy dla ustalania dopłaty dla kosztów odbioru ścieków świadczonych przez inny podmiot niż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz w inny sposób aniżeli za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej, organ gminy nie podzielił jednak stanowiska Wojewody, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały przepis ten został naruszony. Mieszkańcy którzy korzystają ze zbiorników bezodpływowych i których nieruchomości nie są włączone do sieci, nie są bowiem odbiorcami usług o których stanowi u.z.w.z.o.ś. i tym samym, brak jest w stosunku do nich podstaw do ustalenia dopłat do kosztów odbioru ścieków w trybie art. 24 ust. 6 tej ustawy. Z tych też względów, Rada Miejska w Ż. nie wskazała tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Strona przeciwna uważa także, że okoliczność, iż wskazana norma nie przewiduje dopłat dla odbiorców usług wykonywanych przez inny podmiot niż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz w inny sposób niż za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej, nie pozbawia rady gminy możliwości podjęcia uchwały w sprawie dopłat w ogóle. Kompetencje do podjęcia tego rodzaju uchwały wywieść należy z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Wojewody poparł skargę i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. aktu). Również ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.p.p.s.a.), nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013 r. poz. 594 – dalej u.s.g.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 u.p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie, następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g. "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga ustalonego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Przy ocenie legalności uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Istotne również jest, że według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. w sprawie zmiany uchwały o ustaleniu dopłaty do kosztów odbioru ścieków dowożonych z gospodarstw domowych do oczyszczalni ścieków w Ż. zarządzonej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w M. jest zasadna. W ocenie składu orzekającego spór jaki w niniejszej sprawie powstał pomiędzy organem nadzoru a Radą Miejską w Ż., należy przede wszystkim ocenić w kontekście tego, czy organ gminy podejmując przedmiotową uchwałę działał bez podstawy prawnej, czy też z treści wskazanego przez Radę Miejską przepisu płynie dla niej upoważnienie do podjęcia zmiany uchwały o ustaleniu dopłat do kosztów odbioru ścieków ze zbiorników bezodpływowych. Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę powołała się jedynie na art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wymieniając wśród tych zadań, w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przyjęta przez judykaturę wykładnia ww. przepisu wskazuje jednoznacznie, że stanowi on uzupełnienie art. 6 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Zgodnie natomiast z art. 18 u.s.g. wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, należą do właściwości rady gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przywołane przepisy: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 18 u.s.g odnoszą się do domniemania zakresu działania samorządu terytorialnego w obrębie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jednakże same przez się nie tworzą kompetencji, czyli upoważnienia do podejmowania władczych form działania administracji publicznej. Słusznie przy tym wskazuje się, że nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje orzecznicze do działań władczych (wyroki NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11 i z dnia 19 czerwca 2012.r., sygn. akt II OSK 843/12 - baza orzeczeń NSA). Z brzmienia przywołanych przepisów nie wynika art. dla rady gminy uprawnienie do posługiwania się atrybutami władczymi. Wskazać bowiem należy, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Nie chodzi tu jednak o zadania publiczne dowolnie wykreowane przez samorząd gminny, a jedynie o takie, które mają charakter zobiektywizowany - czyli znajdują swoją podstawę prawną bez wyraźnego wskazania przez ustawodawcę podmiotu władnego do ich realizacji. Tym samym zgodzić należy się z Wojewodą, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, (stanowiący uzupełnienie art. 6 ust. 1 tej ustawy), nie stwarza podstawy dla samodzielnego uprawnienia rady do wydawania aktów decydujących o dofinansowaniu przez gminę kosztów odbioru nieczystości ciekłych pojazdami asenizacyjnymi. Obie normy są wyłącznie normami o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i same w sobie nie mogą być podstawą żadnych działań władczych organu gminy. Rozstrzyganie w formie władczej (właściwej dla organu administracji), wymagałoby oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak trafnie przyjęto w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (sygn..akt III SA/Wr 691/07) przepis art. 7 u.s.g. nie stanowi o konkretnych kompetencjach organów gminy, lecz określa jedynie miejsce gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym w odniesieniu do innych podmiotów władzy publicznej. Nie można zatem na jego podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów gminy, podobnie jak art. 18 ust. 1 u.s.g., nie rozstrzyga o kompetencjach organów gminy w sytuacji, gdy inny przepis dotyczący kompetencji gminy nie przesądza o tym, któremu z jej organów kompetencje te przysługują. Na marginesie (gdyż rada nie wskazała jako podstawy działania art. 18 u.s.g.) zauważyć należy, że także przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiego aktu, lub gdy sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję. Podnieść również wypada, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, co jednocześnie oznacza zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. Uzasadnione jest też przytoczenie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów at. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących do realizowania tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Zaskarżona uchwała aczkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak w ocenie Sądu - zawarte w niej postanowienia wskazują na prawotwórczy charakter. Normuje ona bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz wysokość dopłat. Jej adresatami są podmioty pozostające poza strukturą administracji. Przez system dopłat akt ten oddziałuje na zobowiązania podmiotów ponoszących opłaty za korzystanie z usług odbioru nieczystości ciekłych. Powyższe przemawia za tym, że przy ocenie jej legalności należy stosować te same zasady, które dotyczą aktów prawa miejscowego (por. NSA w wyroku z dnia 28 września 2010 r. II OSK 1476/10, CBOSA, nsa.gov.pl). Przywołany już przepis art. 94 Konstytucji RP zezwala zaś na stanowienie tych aktów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wskazany przez organ gminy w zaskarżonej uchwale przepis u.s.g,. nie zawiera normy o charakterze delegacyjnym o jakim mowa w art. 94 Konstytucji. Tym samym nie dawał on uprawnienia do podjęcia uchwały w określonym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika bowiem, że musi być ona wyraźna a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię która ma być przedmiotem aktu, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wejściem w życie przepisów prawa. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Przepisu tego, co między stronami jest niesporne, nie mógł stanowić art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (z przyczyn szczegółowo i prawidłowo podanych w skardze) jak też omawiany art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. O takiej wykładni art. 7 ust.1 pkt 3 decyduje już sam charakter ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie w jakim akt ten dotyczy zadań gminy jako wspólnoty mieszkańców, nie może być traktowany jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej (patrz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 495/04 - Legalis). Biorąc zatem pod uwagę przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ została podjęta bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy lub równorzędnego jej aktu prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem dokonanej oceny była legalność zaskarżonej uchwały w świetle obowiązujących przepisów prawa dotyczących tego, co może być treścią uchwały rady gminy. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym takim jak uchwała rady gminy), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Podejmując akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Jak podkreślił w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny, brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W rozpoznawanej obecnie sprawie brak jest związku zaskarżonej uchwały z aktem rangi ustawowej, który dawałby Radzie Miejskiej w Ż. kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z brzmienia art. 152 u.p.p.s.a., natomiast podstawę dla zasądzenia kosztów stanowił przepis art. 200 ww. ustawy.