II OSK 843/12

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Czernichów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1467/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Prądnik Biały na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 24 września 1999 r. nr XVI/122/99 w przedmiocie udziału mieszkańców w realizacji budowy kanalizacji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Prądnik Biały, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Czernichów z dnia 24 września 1999 r. nr XVI/122/99 w przedmiocie udziału mieszkańców w realizacji budowy kanalizacji sanitarnej w Czernichowie i w Rybnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej uchwale ustalono wysokość udziału finansowego na kwotę 1.900 zł od jednej nieruchomości planowanej do włączenia. Jak podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków-Prądnik Biały. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, bowiem w jego ocenie przepis podany jako podstawa prawna uchwały nie może być podstawą do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat, jako warunku koniecznego dla podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a żaden przepis nie przyznaje i nie przyznawał radom gmin kompetencji do wprowadzania tego rodzaju opłat w drodze aktów powszechnie obowiązujących. Opłaty te nie są też świadczeniami podatkowymi. W odpowiedzi na skargę, Gmina Czernichów wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Gminy art. 18 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę do określania zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Gmina podkreśliła, że z zaskarżonej uchwały nie wynika, że świadczenie ma charakter przymusowy. Powołała się także na poprzednią uchwałę Rady Gminy w Czernichowie z dnia 30 kwietnia 1993 r., zgodnie z którą udział ludności w realizacji inwestycji mógł polegać na wpłacie pewnej kwoty pieniężnej, zaświadczeniu bezpośredniej robocizny bądź na udostępnieniu własnego sprzętu lub też na wykonaniu dokumentacji projektowej. Gmina Czernichów wyjaśniła, że zaskarżona uchwała służy jedynie wskazaniu przy jakim zaangażowaniu finansowym społeczności lokalnej inwestycja będzie mogła być przez gminę realizowana, przy założeniu braku jej własnych środków na sfinansowanie inwestycji w całości. Stwierdzono, że w ramach upoważnienia do określenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach realizacji inwestycji gminnych, rada gminy może określać także formę tego udziału, w tym ustalić, że udział ten będzie miał charakter pieniężny, a także określić jego wysokość pod warunkiem zachowania jego dobrowolności. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że ustanawia on jedynie tzw. "domniemanie kompetencji" na rzecz rady gminy i nie ma charakteru podstawy prawnej dla jakichkolwiek działań konkretyzujących prawo. Nie można więc tylko na jego podstawie wydawać jakichkolwiek aktów generalnych ani decyzji administracyjnych, w tym nie mógł on być podstawą dla zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji podzielił stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym w systemie prawnym obowiązującym w dacie 24 września 1999 r. (również i obecnie) nie ma przepisu pozwalającego radom gmin na wprowadzanie opłat w ramach udziału finansowego w realizacji budowy inwestycji gminnych. W ocenie Sądu I instancji jest to akt prawa miejscowego, ma bowiem cechy aktu powszechnie obowiązującego, a ponadto nakłada obowiązki na obywateli, gdyż dotyczy obowiązku wpłaty 1.900 zł przez wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy chcą się dołączyć do inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, każdy akt prawa miejscowego powinien mieć swoją ustawową podstawę prawną, a w tym przypadku takiej podstawy zabrakło. Zdaniem Sądu I instancji nie można – wbrew treści wydanej uchwały – twierdzić, że jest ona jedynie wskazówką dla mieszkańców gminy. Bez zapłacenia wymaganej kwoty właściciele nieruchomości byli bowiem pozbawieni dostępu do kanalizacji sanitarnej w Czernichowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Czernichów. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie może on stanowić podstawy uchwały w sprawie dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wprowadza obowiązek udziału mieszkańców gminy w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej. Gmina zarzuciła także naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo że nie jest ona aktem prawa miejscowego, a upłynął ponad rok od jej podjęcia. Jako ostatni z zarzutów Gmina postawiła zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odpowiedzi na skargę, które to zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że przepis art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w świetle którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej nie może stanowić samodzielnej materialnoprawnej podstawy do podejmowania tego rodzaju uchwał. Jest to bowiem w istocie akt prawa miejscowego, który nakłada na jej adresatów, tj. właścicieli wszystkich nieruchomości, którzy chcą się dołączyć do kanalizacji sanitarnej, obowiązek uiszczenia kwoty 1.900 zł. Ponadto art. 18 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wydawania uchwały, która nakładałaby na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązki związane z uczestnictwem w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej. Wynika to także z tego, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 673/11). Po drugie, chybione są także całkowicie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 94 ust. 1 tejże ustawy. W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela całkowicie dotychczasową linię orzecznictwa NSA, że uchwała w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1553/10, Lex nr 746635 lub wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1658/11, nie publ.). Wynika to także z tego, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Czernichów z dnia 24 września 1999 r. nr XVI/122/99) spełnia przesłanki wymagane do zaliczenia jej jako aktu prawa miejscowego. Należy bowiem podkreślić, że adresatem tej uchwały są wszyscy właściciele nieruchomości z terenu tej Gminy, którzy wykazują zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, zaś przedmiotowa uchwała uzależnia realizację tego zamiaru od określonego zachowania, czyli uiszczenia określonej kwoty pieniężnej w wysokości 1.900 zł. Oznacza to, że jeżeli adresaci tej uchwały zostali określeni generalnie, zaś uchwała określa oznaczone zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to posiada charakter normatywny o charakterze generalnym i abstrahującym jako typowy akt prawa miejscowego. Należy także przypomnieć, że art. 84 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, lecz ten obowiązek może być nałożony tylko w formie ustawy. Dlatego też, jeżeli art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może w żadnym przypadku stanowić takiej materialnoprawnej podstawy, to słusznie Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały, gdyż brak było podstawy materialnoprawnej do wydania przez Radę Gminy Czernichów tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Stąd, nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji art. 40 ust. 1 jak i art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminny, a ponadto stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem. Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Po czwarte, należy także ubocznie podkreślić, że kwestia finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie takich urządzeń infrastruktury technicznej została określona przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Ponadto w świetle art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.