II SA/Wr 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant Agnieszka Chełminiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "DWINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i K. G. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej isntancji") z [...] (Nr [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] (Nr [...]) PINB, działając z urzędu, nałożył na K. G. (dalej jako "strona") obowiązek sporządzenia, przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie inwestycji p. n. "dobudowa wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV" w S. ul. S. na działce nr [...] i [...],[...], do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31 III 2019 r. PINB wyjaśnił w motywach decyzji, że podstawy do nałożenia takiego obowiązku wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb" – zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę należy wydać decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W toku zaś postępowania wyjaśniającego ustalono, że nabyta przez stronę nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] zabudowana jest obiektem budowlanym użytkowanym jako produkcyjno-magazynowy, na który składa się budynek warsztatowy (działka nr [...]) i dobudowana do niego wiata magazynowa (działka nr [...] i [...]). PINB zwrócił przy tym uwagę, że dla dobudowanej wiaty wydana została przez Burmistrza S. decyzja z [...] (nr [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości (R. i G. O. oraz M. i M. Ł.) pozwolenia na dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV. Przewidywała ona powstanie obiektu budowlanego o łącznej powierzchni zabudowy 316 m2. Tymczasem łączna powierzchnia istniejącego obiektu budowlanego (budynku warsztatowego oraz wiaty) wynosi 293 m2, co wynika z danych ujawnionych w rejestrze gruntów. W ocenie PINB należało w związku z tym stwierdzić, że inwestycję w postaci dobudowy wiaty wykonano z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania (produkcyjno-magazynowy zamiast magazynowy) oraz zmiany powierzchni zabudowy. Decyzją z [...] (nr [...]) DWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB ocenił bowiem decyzję pierwszoinstancyjną jako przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych. W motywach decyzji zasygnalizowano na wstępie, że PINB prowadził postępowanie po umorzeniu uprzednio prowadzonego postepowania z art. 48 pb, tj. w sprawie wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego. DWINB podkreślił, że w postępowaniu pierwszej instancji oparto się wyłącznie na kopii pozwolenia budowlanego, oględzinach nieruchomości oraz kopiach zmian w danych ewidencyjnych budynków, które nie potwierdzają wykonania wiaty magazynowej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Podane zaś w pozwoleniu budowlanym wielkości obiektu nie stanowią o tym, że jest to warunek tej decyzji. Wielkości obiektu powinny wynikać z projektu budowlanego i tylko z takiego projektu można bezsprzecznie wywieść, jakie zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane. Tymczasem w postępowaniu pierwszej instancji nie pozyskano zatwierdzonego projektu budowlanego, co w ocenie DWINB wyklucza możliwość rzetelnej oceny wykonanych robót budowlanych. Należy więc podjąć czynności mające na celu pozyskanie projektu budowlanego dotyczącego wiaty magazynowej jak również zweryfikować, czy inwestycja została formalnie zakończona zgłoszeniem o zakończeniu robót lub uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem DWINB należy też zebrać stosowne oświadczenia bądź przesłuchać strony lub świadków i wezwać odpowiednie organy do przedstawienia koniecznych dokumentów na okoliczność dopuszczenia się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była zmieniana oraz czy zawiadomiono o zakończeniu robót budowlanych, bądź wniesiono o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Tak określony zakres wyjaśnień przekraczałby – zdaniem DWINB - ramy dopuszczalnego na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego. Od powyższej decyzji odwoławczej strona złożyła sprzeciw, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 7a, art. 77, art. 136 i art. 138 § 2 kpa) i wnosząc o uchylenie decyzji odwoławczej oraz zasądzenie kosztów. Strona podniosła, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji odwoławczej sugerującym konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym kontynuowania postępowania naprawczego. Strona podkreśliła, że projekt budowalny nie zachował się, co ustalono już w poprzednim postępowaniu. Niezrozumiałe jest także nakazywanie przesłuchania nieokreślonych świadków, bowiem żaden ze świadków nie będzie miał wiedzy, jak duży według projektu miał być przedmiotowy obiekt. Same zaś strony postępowania składały wyczerpujące oświadczenia w tej sprawie i ich powtarzanie przeczy zasadzie szybkości postępowania. Także ustalenia dotyczące ewentualnego formalnego zakończenia procesu inwestycyjnego byłyby bezcelowe, skoro uchybienia w tym zakresie sankcjonowane są karą finansową ustalaną w odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania naprawczego. Strona zwróciła wreszcie uwagę, że zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis z art. 7a kpa nakazujący rozstrzyganie wątpliwości co do normy prawnej na korzyść strony, ilekroć przedmiotem tego postępowania jest nałożenie na stronie obowiązku lub ograniczenie lub pozbawienie jej uprawnienia. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie i odesłał do motywów decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako – "ppsa", Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 kpa (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa). Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa). W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23 IX 2010 r., I OSK 1566/09, publ. CBOSA), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 2 XII 2015 r., II OSK 199/15, publ. CBOSA), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27 X 2017 r., II OSK 341/16, publ. CBOSA), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 kpa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako przyczynę wydania przez DWINB decyzji kasacyjnej powołano konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wskazano przy tym na potrzebę przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego, przesłuchania stron i zeznań świadków oraz dokumentów przedstawionych przez właściwe organy. Formułowanie tego rodzaju nakazów w okolicznościach kontrolowanej sprawy jawi się jako przedwczesne. Nie ulega oczywiście wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu nadzorczym istotne znaczenie miałby dowód z zatwierdzonego decyzją z 2001 r. projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku warsztatowego o wiatę, jak to słusznie zauważył DWINB. Jednocześnie z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, by PINB przedsięwziął jakiekolwiek kroki celem uzyskania projektu budowlanego, co sugerować mogłoby istotne zaniedbania w zakresie przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego. Należało jednak mieć na uwadze, że PINB wcześniej prowadził już postępowanie nadzorcze dotyczące tego samego obiektu na podstawie art. 48 pb. Okoliczność ta jest znana Sądowi z urzędu, bowiem wyrokował on w tamtejszej sprawie pod sygn. II SA/Wr 828/16. Nie sposób uznać, by okoliczność ta nie była też znana organowi odwoławczemu. W kwestionowanej obecnie decyzji odwoławczej DWINB zaznaczył przecież, że wcześniej prowadzone postępowanie nadzorcze zostało umorzone. Skoro tak, to jest bardzo prawdopodobne, że próby odnalezienia projektu budowlanego były już przez PINB wcześniej podejmowane i okazały się bezskuteczne. Powołała się zresztą na to strona skarżąca zarówno w treści sprzeciwu jak i w toku rozprawy przed tutejszym Sądem. Nie było podstaw, by odmówić wiarygodności tym twierdzeniom zwłaszcza w sytuacji, gdy DWINB w odpowiedzi na sprzeciw do tych twierdzeń w ogóle się nie odnosi. Jeśli próby odnalezienia projektu budowlanego były już podejmowane i okazały się bezskuteczne, wówczas niecelowe byłoby formułowanie w prowadzonym obecnie postępowaniu z art. 51 pb wskazań nakazujących pozyskanie projektu budowlanego. Decydując się na uchylenie decyzji pierwszej instancji z powodu braków dowodowych bez uprzedniego zweryfikowania akt prowadzonego wcześniej postępowania z art. 48 pb, DWINB naruszył art. 138 § 2 w zw. 136 § 1 kpa. Nawet bowiem, jeśli PINB nie przesłał wraz z odwołaniem materiału dowodowego zebranego w poprzedniej sprawie, organ odwoławczy posiadający wiedzę o prowadzonym wcześniej postępowaniu powinien w ramach art. 136 § 1 kpa nakazać przesłanie tamtejszych akt. Dopiero wówczas zaistnieją warunki do rzetelnej oceny czynności dowodowych organu pierwszej instancji dotyczących problemowego obiektu i ewentualnego formułowania wskazań dowodowych. Nie stanowią też podstawy do wydania art. 138 § 2 kpa ogólne twierdzenia DWINB o konieczności przesłuchania świadków czy stron, zwłaszcza jeśli nie wskazuje się, jacy to powinni być świadkowie i na jaką okoliczność mają być przesłuchiwani. Wskazania dowodowe organu odwoławczego powinny być zaś konkretne, celowe i wykonalne. Jeśli więc przykładowo organ odwoławczy stwierdza zasadność przeprowadzenia dowodu ze świadków to powinien on określić, o jakich świadków chodzi (przynajmniej za pomocą kryterium rodzajowego). W przeciwnym wypadku nie sposób uznać, że wskazanie dowodowe jest konkretne i wykonalne. Organ odwoławczy powinien również wyjaśnić, na jakie okoliczności świadkowie mają być przesłuchiwani, co z kolei pozwoli ocenić celowość wskazania dowodowego. Bez tych elementów wskazania dowodowe nie przedstawiają większej wartości i nic nie wnoszą do sprawy. Sąd zwraca uwagę, że właśnie ogólnikowość decyzji DWINB w tym zakresie sprawia, że nie wytrzymuje ona konfrontacji z zarzutami sprzeciwu. W końcowej części uzasadnienia decyzji odwoławczej wyjaśniono, że dowody z przesłuchania stron i świadków oraz dokumentów przesłanych przez organy powinny pozwolić ustalić, "(...) czy rzeczywiście dopuszczono się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie byłą zmieniana oraz czy zawiadomiono o zakończeniu robót budowlanych, bądź wniesiono o wydanie pozwolenia na użytkowanie (...)". Tak określony zakres postępowania dowodowego budzi jednak istotne zastrzeżenia zarówno co do celowości jak i granic dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym postępowania dowodowego. Wszak okoliczność istotnych odstępstw od projektu budowlanego oceniana jest wyłącznie przez organy nadzoru budowlanego, a nie przez strony, świadków czy inne organy. Niecelowe byłoby więc prowadzenie wskazanych dowodów na okoliczność "dopuszczenia się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego". Okoliczność ewentualnej zmiany pozwolenia na budowę można było ustalić, poprzez wystąpienie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, co mieściło się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 § 1 kpa, o ile oczywiście wcześniej nie uczyniono tego w poprzednio prowadzonym postępowaniu z art. 48 pb. Podobnie okoliczność zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Fakt ten znany byłby z urzędu organowi pierwszej instancji. PINB jest bowiem właściwy w tych sprawach na zasadzie art. 54 i art. 55 w zw. z art. 83 ust. 1 pb. Jeśli więc DWINB uznał taką okoliczność za istotną w sprawie, mógł wystąpić do PINB o udzielenie informacji w tym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB dokona oceny zebranego materiału dowodowego mając na względzie kompetencje określone w art. 136 kpa, a w szczególności uzupełni ten materiał o akta administracyjne prowadzonego wcześniej wobec problemowego obiektu postępowania z art. 48 bp. Dopiero po dokonaniu takiej czynności zadecyduje, czy istnieją jeszcze jakieś niewykorzystane możliwości dowodowe w zakresie okoliczności istotnych w sprawie czy też sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu wskazującego na konieczność zastosowania w sprawie art. 7a § 1 kpa, Sąd zwraca uwagę, że strona w treści sprzeciwu eksponuje raczej istotne wątpliwości co do okoliczności faktycznych a nie co do treści normy prawnej. To zaś sugerowałoby, że jej intencją było raczej zastosowanie art. 81a § 1 kpa. Najistotniejsze jest jednak, że w obecnych warunkach dowodowych przedwczesne jest rozstrzyganie tej kwestii. Wymagałoby to bowiem jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego, których nie da się usunąć. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów, tj.: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) .