II OSK 341/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K., I. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo P. F. A. K. I. K. -spółka cywilna z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 484/15 w sprawie ze skargi A. K., I. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo P. F. A. K. I. K. -spółka cywilna z siedzibą w E. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 484/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i I. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K., I. K. z siedzibą w E., na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 15 października 2014r., nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał W. Spółdzielni Mieszkaniowej rozbiórkę pawilonu ze ścianą przeszkloną, usytuowanego przy ul. B. róg B. 26 w W. na działce nr ... z obrębu ... M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr ... z dnia 12 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. Spółdzielni Mieszkaniowej uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr ..., z dnia 15 października 2014r. oraz poprzedzające ją postanowienie nr ..., z dnia 25 lipca 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowy pawilon został wybudowany bez pozwolenia na budowę, jak również bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań wyjaśniających oraz legalizacyjnych. Obowiązki mające na celu legalizację wskazanej samowoli, jak również obowiązek jej rozbiórki, zostały nałożone na W. Spółdzielnię Mieszkaniową, która jest współużytkownikiem wieczystym działki, na której pawilon został usytuowany, co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia 28 maja 2014r. Z treści wniesionego odwołania wynika, iż W. Spółdzielnię Mieszkaniową nie jest inwestorem pawilonu, a jej udział w dotychczasowym postępowaniu miał na celu pomoc w przeprowadzeniu stosownej procedury legalizacyjnej. Spółdzielnia na potwierdzenie powyższego przedłożyła kopię umowy najmu części działki nr ... z obrębu 7-02-03, zawartej w dniu 24 stycznia 2014r. z Przedsiębiorstwem Produkcyjno-Handlowo-Usługowym F. A. K., I. K. spółka cywilna, w celu ustawienia obiektów ruchomych, nieposiadających fundamentów, niezwiązanych trwale z gruntem. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z akt sprawy, jak również z uzasadnienia i rozdzielnika skarżonej decyzji wynika, że organ I instancji jako stronę przedmiotowego postępowania traktował jedynie skarżącą Spółdzielnię. Stan taki był wynikiem zaniechania przez organ powiatowy przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego również w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania, dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ ten powinien podjąć działania mające na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnić im możliwość wzięcia czynnego udziału na każdym jego etapie. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z tym, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2014r. złożyli A. K. i I. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K. i I. K., zarzucając naruszenie: (1) art. 138 § pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; (2) art. 138 § k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty są bezzasadne. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Słusznie w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że kwestia adresata decyzji nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia organu II instancji jest całkowicie uzasadniony. Rzeczywiście bowiem zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie był kompletny. W ocenie Sądu, słuszne wątpliwości organu odwoławczego budziła rzetelność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia inwestora przedmiotowego budynku. Skoro w toku postępowania odwoławczego dotychczasowy adresat decyzji wykazywał, że inwestorem było Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K., I. K., to niewątpliwie całe postępowanie należało powtórzyć. Spółdzielnia przedłożyła umowę najmu (dzierżawy) gruntu o pow. 52,80 m2, wchodzącego w skład terenu stanowiącego działkę nr ew. ... z obr. .... Zgodnie z § 1 umowy grunt wykorzystywany miał być "w celu ustawienia obiektów ruchomych, nie posiadających fundamentów, niezwiązanych trwale z gruntem". Spółdzielnia podnosiła, że sprawa została rozpoznana bez udziału inwestora, a obowiązek rozbiórki obiektu błędnie skierowano do niej. Sąd wskazał, że organ I instancji jako stronę przedmiotowego postępowania traktował jedynie Spółdzielnię, co było wynikiem zaniechania przez organ powiatowy przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia inwestora przedmiotowego obiektu, który może nie być tożsamy z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) gruntu. Okoliczność ta, miała bezpośredni wpływ na prawidłowość ustalenia stron postępowania. Słusznie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał organowi powiatowemu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjął działania mające na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnienie im możliwość wzięcia czynnego udziału na każdym jego etapie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że działanie organu I instancji naruszało art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Organ ten bez należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego uznał, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do podmiotu mającego prawo do gruntu, bez oceny czy ten sam podmiot jest inwestorem obiektu. Zdaniem Sądu, skoro decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a. zasadnym było uchylenie tej decyzji oraz postanowienia poprzedzającego ją i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, słuszna była ocena organu II instancji, że tylko całościowe powtórzenie postępowania w sprawie pawilonu usytuowanego przy ul. B. róg B. ... w W. na działce nr ..., z udziałem wszystkich stron może doprowadzić do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. i I. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K., I. K. z siedzibą w E. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd I Instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy "podatkowe" następujących przepisów postępowania: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie okoliczności jakie organ I Instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia 15 października 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał rozbiórkę pawilonu przy ul. B. w W. W. Spółdzielni Mieszkaniowej. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2014r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. Spółdzielni Mieszkaniowej uchylił w całości zaskarżoną decyzję wskazując, że Spółdzielnia przedłożyła przy odwołaniu kopię umowy zawartej w dniu 24 stycznia 2014r. z Przedsiębiorstwem Produkcyjno-Handlowo-Usługowym F. A. K., I. K. spółka cywilna, na okoliczność, że nie jest inwestorem przedmiotowego pawilonu. Umowa dotyczy najmu części działki nr ..., do której Spółdzielni przysługuje prawo wieczystego użytkowania, a jej celem jest ustawienie przez najemcę obiektów ruchomych, nieposiadających fundamentów, nie związanych trwale z gruntem. W ocenie organu odwoławczego, którą podzielił Sąd I instancji, organ I instancji błędnie za stronę postępowania uznał jedynie Spółdzielnię, pomijając spółkę cywilną. Zdaniem organu, koniecznym było prawidłowe ustalenie inwestora oraz zapewnienie możliwości wzięcia czynnego udziału na każdym jego etapie wszystkim stronom postępowania. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, gdyż stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz wynikający z decyzji powinien być skierowany do inwestora, natomiast pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 338/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ustalenie kto jest inwestorem pawilonu jest zagadnieniem kluczowym, gdyż od rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii zależy rozstrzygnięcie, kto winien być adresatem nakazu określonego w zaskarżonej decyzji. Ewentualne nałożenie tak istotnego obowiązku musi wiązać się z możliwością obrony swoich praw przez stronę, która powinna mieć możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie. Celem takiego działania (przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego) jest poczynienie ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a co za tym idzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6