II SA/Wr 1256/01

sygnatura akt II SA/Wr 1256/2001 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 16 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu J. i M. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu M. (plan nr [...]) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącej 270 zł kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym; III. orzeka że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. sygnatura akt II SA/Wr 1256/2001 U Z A S A D N I N I E N I E Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] nr [...], podjętą w sprawie odrzucenia zarzutu J. i M. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu M. (plan Nr [...]) na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t. j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. poz. 139ze zm.) uchwalono § 1 zarzut J. i M. P., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu M. (plan Nr [...]) w części dotyczącej przebiegu projektowanej drogi - odrzuca się w całości; uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi załącznik do niniejszej uchwały. § 2 zobowiązuje się Zarząd Miasta L. do doręczenia autorom wystąpienia wyciągu z niniejszej uchwały z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. § 3 wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta. W § 4 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Na uzasadnienie organ wskazał, że obszar objęty zmianą planu, to rejon dawnej wsi M. Celem zmiany planu jest - zgodnie z polityką przestrzenną miasta (zapisaną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.) - przekształcenie tego wiejskiego układu osadniczego w układ miejski, o ograniczonej co najwyżej do l m ponad powierzchnię terenu wysokości nowej zabudowy. Przekształcenie wiejskiego układu osadniczego w osiedle typu miejskiego, wraz z istotnym kilkakrotnym przyrostem terenów zainwestowanych, wymaga w szczególności stworzenia sprawnego układu komunikacyjnego, obsługującego ten zainwestowany obszar oraz realizującego jego niezbędne powiązania z zewnętrznym układem przestrzennym -komunikacyjnym i osadniczym. Głównym elementem przyszłego układu komunikacyjnego objętego zmianą planu obszaru Małomic jest ulica zbiorcza, tworząca pierścień powiązany (poprzez dwa "łączniki" tej samej klasy) z zewnętrznym układem komunikacyjnym, którego podstawowymi elementami są: droga główna ruchu przyśpieszonego (obecnie droga krajowa nr 3) oraz przekładana ulica droga główna (droga wojewódzka nr 292). Uzupełnieniem tego podstawowego układu komunikacyjnego są wytyczone w projekcie zmiany planu, ulice lokalne, tworzące - wraz zjedna drogą dojazdową- system, do którego będą mogły być podłączone drogi wewnętrzne, niezbędne dla pełnego i racjonalnego zagospodarowania poszczególnych jednostek terenowych przyszłego osiedla miejskiego. Należy przy tym zaznaczyć, że w jakimkolwiek przekształcanym układzie przestrzennym (zwłaszcza osadniczym) nie da się - przy wytyczaniu nowego układu ulic (a nawet tylko modernizacji ulic istniejących) - całkowicie uniknąć ingerencji w dotychczasową, często bardzo złożoną strukturę własnościową gruntów, w tym wkraczanie w grunty prywatne. Drogi/ulice nie mogą być dowolnie i swobodnie przeprowadzane, silnie bowiem podlegają ograniczeniom w zakresie ich przebiegu oraz parametrów technicznych. Projekt planu przewiduje niewielkie uszczuplenie działki składającego zarzut, na rzecz utworzenia właściwej szerokości pasa drogowego ulicy lokalnej. Nastąpi jednak przybliżenie linii rozgraniczającej ulicy do elewacji budynku, na co szczególnie właściciel nieruchomości, w swoim zarzucie, zwraca uwagę. Pamiętać jednak należy, że plan umożliwia docelowe rozwiązanie komunikacyjne o odpowiednim standardzie (właściwa szerokość pasa drogowego). Istniejący budynek jest już stary i w bliższej lub dalszej perspektywie będzie musiał być wymieniony na nowy obiekt, który zostanie już zlokalizowany we właściwym miejscu, tj. z zachowaniem ustalonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Do tego czasu jednak modernizację drogi do parametrów klasy KL można prowadzić w sposób, który zadowoli właściciela posesji (np. poprzez odpowiednie etapowanie zadań), m.in. zapis w § 12 ust. 2 pkt l projektu uchwały (po średniku) umożliwia rezygnację z budowy odcinka chodnika w bezpośrednim sąsiedztwie (tj. tuż pod oknami) istniejącego budynku. Z kolei w pkt 2 przytoczonego wyżej paragrafu i ustępu, wprowadzono wymóg zachowania istniejących szpalerów drzew (w projektowanych pasach drogowych), co powinno uchronić świerki syberyjskie, o których los obawia się składający zarzut. W uzasadnieniu prawnym organ wskazuje, że ustalenia wyłożonego projektu zmiany planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, ale równocześnie są one zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi, że "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy" (patrz także NSA wyrok z 31.08.1998r., IV SA 695/98; ONSA 2000/1/16). Na dopuszczalność naruszenia (w uzasadnionych merytorycznie przypadkach) interesu prawnego lub uprawnienia właściciela lub użytkownika nieruchomości przez ustalenia planu (i możliwość nieuwzględnienia w planie zarzutu ) wskazuje też pośrednio art. 36 ust. l i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie określono system rekompensat za poniesione szkody. Przytoczone przepisy ustawowe mówią, że: (ust. l) Jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany nieruchomości na inną, (ust. 2) " jeżeli wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust l, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W skardze na tę uchwałę pełnomocnik małżonków P. zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. l ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite zignorowanie zapisu o uwzględnieniu zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, podczas gdy w zarzucie z dnia [...] skarżący wykazali, iż ich syn M. P. jest chory na astmę, naruszenie przepisów art. 24 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, póz. 415 ze zm.), który zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutów i dokonania oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, poprzez jedynie częściowe rozpatrzenie argumentacji skarżących naruszenie art. 47 Konstytucji RP gwarantującego ochronę prawną życia prywatnego i rodzinnego. Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik skarżących wnosi o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały za zasądzeniem na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w zarzucie wskazano, iż w przypadku wdrożenia w życie planu zagospodarowania przestrzennego pośrednio przed frontem domu przebiegał będzie pas drogowy ulicy lokalnej. W ten sposób okna skarżących znajdować się będą 1,10 m nad drogą, co całkowicie zakłóci prywatność. rzeczne jest to z gwarantowaną przez art. 47 Konstytucji RP ochroną prawną życia prywatnego i rodzinnego. Fakt ten jednak został całkowicie pominięty przez organ rozpatrujący zarzuty. Podniesiono także, iż zgodnie z art. l ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza nagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a że wymagania osób niepełnosprawnych. Jednakże ta okoliczność została całkowicie zignorowana przez rozpatrującą zarzuty Radę Miejską w L. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega uwzględnieniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na uchwały wydane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżących zaskarżona do NSA. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu. Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (inaczej mówiąc zgodności jej z prawem) oznacza tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to - ewentualnie - do zakwestionowania tego aktu prawa miejscowego w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W świetle przywołanego wyżej zapisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to już ugruntować to orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności. I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002/ 15/346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B., Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. (II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164) stwierdził, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana". W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98, LEX nr 48261) NSA wskazał, że "rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie". W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez jej właściciela. Mając zatem na względzie wskazane uwagi należy stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego z jakiej przyczyny jedynym do przyjęcia dla twórców planu rozwiązaniem jest stworzenie na posesji stanowiącej działkę gruntu nr [...], położonej w L. przy ul. M. [...], terenu z przeznaczeniem na pas drogowy ulicy lokalnej(KL) w sytuacji, gdy na obecnym etapie postępowania pozostaje niesporne, że projektując, a następnie realizując inwestycję w postaci drogi o charakterze lokalnym dokładnie w wyznaczonym na projekcie planu miejscu, pas drogowy przebiegać będzie bezpośrednio przed frontem domu strony. Wskazać trzeba, że w świetle uwag podniesionych wyżej, planowana zmiana planu będzie ingerować głęboko w prawo własności gruntu wnoszącego zarzut. Z uzasadnienia faktycznego uchwały nie wynika, by tak daleko idąca ingerencja była jedynym, ani nawet najbardziej pożądanym rozwiązaniem komunikacyjnym dla tego trenu i nie wiadomo czy jest to rozwiązanie optymalne, lub takie, którego nie można zastąpić żadnym innym. Reasumując, zadaniem Sądu, motywy jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały należy uznać za niewystarczające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Rady Miejskiej w L. będzie ponowne, szczegółowe rozważenie możliwości rozwiązań planistycznych i ustosunkowanie się szczegółowe do wątpliwości i uwag zawartych w zarzucie, przede wszystkim w zakresie możliwości usytuowania planowanej drogi w sposób nie naruszający prawa własności strony postępowania lub naruszający w mniej uciążliwy dla wykonywania prawa własności sposób. Suma omówionych okoliczności sprawia, iż skargę jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestio- nowanej uchwały po myśli przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).