II SA/Wr 129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r. Nr NRŚ-OR.7570.105.2024.MSz w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, która przeszła na własność gminy pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako: Wojewoda, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. (nr NRŚ-OR.7570.105.2024.MSz), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej także jako: Starosta, organ pierwszej instancji) z dnia 29 maja 2024 r. (nr 507/2024) ustalającą na rzecz T. F. odszkodowanie w wysokości 156 600,00 zł z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, obręb K., gmina D., która w związku z ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 11 maja 2023 r. (nr 354/2023) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy K. w śladzie ulicy [...] w m. K. – ETAP I wraz z likwidacją kolizji z siecią kanalizacji sanitarnej oraz likwidacją kolizji z siecią elektroenergetyczną" przeszła na własność Gminy D. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta Powiatu Wrocławskiego, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm., dalej jako: specustawa drogowa), decyzję z dnia 11 maja 2023 r. (nr 354/2023), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy K. w śladzie ulicy [...] w m. K. - ETAP I wraz z likwidacją kolizji z siecią kanalizacji sanitarnej oraz likwidacją kolizji z siecią elektroenergetyczną" (dalej także jako: decyzja ZRID), w następstwie której nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, obręb K., gmina D., stała się własnością Gminy D. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 lipca 2023 r. Następnie, w trybie przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego, Starosta, decyzją z dnia 29 maja 2024 r. (nr 507/2024), ustalił na rzecz T. F. odszkodowanie w wysokości 156 600,00 zł z tytułu pozbawienia prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości, powiększone o 5% jego wartości, tj. kwotę 7 830,00 zł, a zatem w łącznej wysokości 164 430,00 zł. Utrzymując tę decyzję w mocy, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.) na organie wymienionym w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej ciąży obowiązek uzyskania opinii określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokument taki stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.), która jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ rozpoznający sprawę jest zatem obowiązany zbadać przedstawiony mu operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, że sporządzony w sprawie operat spełnia wszelkie wymogi formalne co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 79 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832, dalej jako: rozporządzenie w sprawie wyceny). Wojewoda nie dopatrzył się również błędów metodologicznych i rachunkowych, które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania. Odnoszą się natomiast szczegółowo do treści operatu, organ odwoławczy wskazał, że na potrzeby wyceny biegły sporządził opis nieruchomości wycenianej, z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości ustalonego na podstawie danych z księgi wieczystej nr [...] oraz - pomocniczo - danych z ewidencji gruntów, a także opisał lokalizację nieruchomości oraz wskazał jej cechy wynikające z ustawowej definicji nieruchomości. Według stanu na dzień wydania decyzji ZRID, przedmiotowa działka była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi K. w gminie D. - część "[...]" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2006 r. Nr 53, poz. [...], dalej: m.p.z.p.), która dla terenu wskazanej działki określała przeznaczenie RP - tereny użytków rolnych - uprawy polowe z dopuszczalną zabudową siedliskową. W ocenie Wojewody uprawnione było więc przyjęcie przez biegłego do wyceny gruntu podejścia porównawczego, z uwzględnieniem transakcji dotyczących nieruchomości podobnych o przeznaczeniu pod uprawy polowe, z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 i 4 ug.n., ustanawiającymi tzw. "zasadẹ korzyści", wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na potrzeby zrealizowania "zasady korzyści" biegły zestawił 23 transakcje nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym z terenu powiatu [...] (tereny wiejskie), co pozwoliło określić cenę średnią tego typu nieruchomości wynoszącą 55,88 zł/m2, przy cenie minimalnej 30,00 zł/m2 i cenie maksymalnej 85,34 zł/m2. Jednocześnie zestawienie 9 transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu pod uprawy polowe, z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej z obszaru gminy D. pozwoliło biegłemu określić cenę średnią tego typu nieruchomości wynoszącą 164,57 zł/m2, przy cenie minimalnej 115,38 zł/m2 i cenie maksymalnej 233,43 zł/m2. Biegły uwzględnił przy tym zmiany cen nieruchomości w związku z upływem czasu i skorygował je (zaktualizował) przy zastosowaniu ustalonego trendu wzrostowego na poziomie 6%; wartości te wyniosły: średnia 176,73 zł/m2, minimalna 121,57 zł/m2 i maksymalna 243,90 zł/m2. Zdaniem organu odwoławczego powyższe bezsprzecznie wskazuje na fakt, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (a zatem pod drogi), nie powoduje zwiększenia jej wartości, skoro średnia cena tych nieruchomości jest kilkukrotnie niższa niż nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe, z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, a także cena minimalna tych ostatnich nieruchomości przekracza maksymalną wartość dla nieruchomości drogowych. W związku z powyższym Wojewoda przyjął, że biegły w sposób prawidłowy określił przeznaczenie nieruchomości oraz analogiczne przeznaczenie nieruchomości podobnych. Biegły w sporządzonym operacie przeprowadził analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod uprawy polowe, z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, na potrzeby wykonywanej wyceny. Badaniem objęto rynek lokalny rozumiany jako obszar gminy D., obręby: K. i P. w okresie od listopada 2021 r. do listopada 2023 r. Na rynku lokalnym, w badanym okresie, biegły zidentyfikował 9 transakcji nieruchomościami będącymi przedmiotem prawa własności o przeznaczeniu pod uprawy polowe, z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej i jednostkowych cenach transakcyjnych w granicach od 115,38 zł/m2 do 233,43 zł/m2 (po aktualizacji w związku z upływem czasu od 121,57 zł/m2 do 243,90 zł/m2). Następnie biegły określił cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi na podstawie badania rynku, przyjmując, że wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości miały: lokalizacja (10%), sąsiedztwo i otoczenie (25%), stan techniczno-użytkowy (35%), powierzchnia (25%) i dojazd (5%). Mając na względzie opracowaną skalę ocen, autor opinii zakwalifikował wycenianą nieruchomość jako charakteryzującą się: "dobrą" lokalizacją, "przeciętnym" sąsiedztwem i otoczeniem, "słabym" stanem techniczno-użytkowym, "dobrą" powierzchnią i "słabym" dojazdem. Następnie, ze zbioru 9 transakcji wybrane zostały 3 przyjęte do porównań parami. Pierwsza z nich dotyczy nieruchomości o zaktualizowanej cenie jednostkowej 130,94 zł/m2, położonej na terenie K., charakteryzującej się: "dobrą" lokalizacją, "przeciętnym" sąsiedztwem i otoczeniem, "dobrym" stanem techniczno-użytkowym, "przeciętną" powierzchnią i "słabym" dojazdem. Druga dotyczy nieruchomości o zaktualizowanej cenie jednostkowej 166,38 zł/m2, położonej na terenie K., charakteryzującej się: "dobrą" lokalizacją, "przeciętnym" sąsiedztwem i otoczeniem, "dobrym" stanem techniczno-użytkowym, "przeciętną" powierzchnią i "słabym" dojazdem. Trzecia zaś dotyczy nieruchomości o zaktualizowanej cenie jednostkowej 204,26 zł/m², położonej na terenie K., charakteryzującej się: "dobrą" lokalizacją, "dobrym" sąsiedztwem i otoczeniem, "dobrym" stanem techniczno-użytkowym, "dobrą" powierzchnią i "dobrym" dojazdem. Po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, ustalone przez biegłego ceny jednostkowe nieruchomości podobnych wyniosły odpowiednio: 103,41 zł/m², 138,85 zł/m² i 140,03 zł/m2, co w konsekwencji dało cenę średnia arytmetyczną na poziomie 127,43 zł/m² oraz wartość wycenianego gruntu o powierzchni 1 229 m² w zaokrągleniu w wysokości 156 600,00 zł. Za prawidłowe uznał także Wojewoda powiększenie przez organ pierwszej instancji kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej o 5% wartości nieruchomości, ponieważ doszło do wydania nieruchomości w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Argumentując w zakresie zarzutów odwoławczych, Wojewoda wskazał, że biegły wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia wyceny w sposób uwzględniający zasadę korzyści. W szczególności przyjął w procesie wyceny do porównania transakcje porównawcze według przeznaczenia wynikającego z regulacji planistycznych na dzień wydania decyzji ZRID (czyli pod uprawy polowe z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej). Jednocześnie, w sposób niebudzący wadliwości, wykluczył możliwość, żeby wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu ww. przeznaczenia mogła być niższa, niż dla przeznaczenia drogowego. W kontekście pominięcia przy wycenie nieruchomości – w szczególności dla ustalenia jej przeznaczenia – postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. oraz założeń planowanej aktualizacji miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 154 ust. 2 i 3u.g.n. wskazane przez odwołującą się dokumenty pozostają bez znaczenia dla oceny przeznaczenia wycenianej nieruchomości na potrzeby opracowania operatu szacunkowego. Postanowienia studium pozostają obojętne dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości z uwagi na obowiązywanie m.p.z.p.; podobnie przyszłe zmiany planu miejscowego – z uwagi na brak ich uchwalenia, a zatem i obowiązywania na dzień wydania decyzji ZRID – nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że wbrew argumentom odwołania biegły w wystarczający sposób uwzględnił w procesie wyceny ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości na skutek przebiegu w jej granicach gazociągu wysokiego ciśnienia. Jak wynika z wypisu i wyrysu z m.p.z.p. działka nr [...] znajdowała się w granicach strefy ochronnej od gazociągu wysokiego ciśnienia dla zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej oraz częściowo w granicach strefy ochronnej od gazociągu wysokiego ciśnienia dla zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że nieruchomość nie jest w całości objęta zakazem zabudowy, co twierdzi odwołująca się. Zatem biegły był uprawniony do przyjęcia, jako nieruchomości podobnych do wycenianej, gruntów przeznaczonych pod uprawy polowe z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, uwzględniając przedmiotowe ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości w ramach cenokształtującej cechy rynkowej określonej jako: stan techniczno-użytkowy. Wycenianej nieruchomości przypisał mianowicie najniższą ocenę dla tej cechy: "słaby". Przy tym omawianej cesze nadał najwyższą - dla łącznie 5 cech cenotwórczych - wagę, tj. 35%. Za nieuzasadniony uznał także Wojewoda zarzut pominięcia przez rzeczoznawcę uzależnienia wartości szacowanej nieruchomości od wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Biegły ten aspekt ujął w ramach cechy: sąsiedztwo i otoczenie. W treści operatu wskazał mianowicie, opisując tę cechę, że nieruchomości położone w sąsiedztwie już zrealizowanej zabudowy osiągają wyższe ceny jednostkowe od nieruchomości położonych w tzw. polu, gdzie zabudowa mieszkaniowa zacznie wchodzić dopiero za jakiś czas, a wraz z nią infrastruktura drogowa oraz uzbrojenie terenu. Podobnie należy odnieść się do zarzutu rzekomego braku rynkowości trzech transakcji porównawczych z uwagi na tożsamego nabywcę nieruchomości, który był ponadto uprzednio właścicielem nieruchomości przyległych. Żaden przepis u.g.n. lub rozporządzenia o wycenie nie wyklucza przyjmowania w ramach podejścia porównawczego, jako transakcji nieruchomościami podobnymi, kilku umów sprzedaży, w których kupującym był ten sam podmiot. Nie pozbawia cechy rynkowości transakcji również fakt, że podmiot ten mógł być uprzednio właścicielem nieruchomości przyległych lub nabywał jednocześnie inne nieruchomości o różnych przeznaczeniach. Opisane okoliczności nie stanowią szczególnych warunków zawarcia transakcji w rozumieniu § 5 ust. 4 rozporządzenia o wycenie, wymienionych przykładowo w ust. 5 tego paragrafu, takich jak: sprzedaż dokonana w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. W ocenie Wojewody, rzeczoznawca zrealizował również dyspozycję § 5 ust. 3 rozporządzenia o wycenie, w zakresie w jakim uzasadnił wyliczenie trendu wzrostu cen nieruchomości o przeznaczeniu pod uprawy polowe z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, z wykorzystaniem gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Powyższe rozwiązanie zastosowano wobec niewielkiej ilości transakcji gruntami o dopuszczonej zabudowie siedliskowej, a także podobieństwa rynku tych ostatnich do rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego oraz brak swobodnej oceny dowodów w zakresie okoliczności stanowiących podstawę ustalenia kwoty odszkodowania, w tym przez oparcie się wyłącznie (bez dalszego zbadania sprawy) na wadliwym operacie szacunkowym datowanym na dzień 19 grudnia 2023 r., w którym w szczególności dokonano błędnego określenia materiału porównawczego, błędnego przyjęcia trendów cenowych oraz niewłaściwego określenia znaczenia realnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania wycenianej nieruchomości, co skutkowało ustaleniem odszkodowania na zawyżonym poziomie; 2) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej przez pominięcie reguł ustalania odszkodowania w postaci odniesienia go do wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), przez którą rozumie się przede wszystkim zgodnie z zapisami art. 134 ust. 2-4 u.g.n., co skutkowało ustaleniem odszkodowania na zawyżonym poziomie; 3) a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty, która nie odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał jednocześnie, że bez znaczenia dla oceny przeprowadzonej w sprawie wyceny pozostaje kwestionowana przez skarżącą jedna z transakcji porównawczych przyjęta przez biegłego. Wyjaśnił, że zestawienie to posłużyło jedynie do określenia poziomu cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi na potrzeby zastosowania zasady korzyści. Nawet usunięcie jej z ww. zestawienia nie wpłynie znacząco na wartość jednostkowej ceny średniej dla tego typu nieruchomości, jak również nie wpłynie na prawidłowo sformułowany przez biegłego wniosek, że nieruchomości przeznaczone pod uprawy polowe z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, osiągały znacznie wyższe ceny na badanym rynku niż nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności we wzmiankowanym w skardze zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy cytowanej już ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, w zakresie w jakim stanowiły o przysługiwaniu, a także ustanawiały zasady ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy D. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. Z poszczególnych regulacji zawartych w u.g.n. wynika natomiast, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. W tym miejscu trzeba również podkreślić, że poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Jak już wskazywano, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zwłaszcza gdy chodzi o treści wywodzone z wiadomości specjalnych, należy do zadań organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To ten niezależny podmiot, a nie organ administracji czy sąd, jest uprawniony do tak szczegółowego badania danych zawartych w opinii, jak chociażby przyjęcie określonych cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej ceny średniej za metr kwadratowy. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21). Odnosząc się w szczególności do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że zakwestionowanie przyjętego przez biegłego materiału porównawczego, trendów cenowych oraz niewłaściwego określenia znaczenia ograniczeń w możliwości zagospodarowania wycenianej nieruchomości wkracza w sferę wiadomości specjalnych i ani organy, ani też Sąd nie są kompetentne do ingerencji w przedstawioną opinię. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., sygn. II OSK 344/15). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w badanej sprawie. Należało stwierdzić, że jakiegokolwiek wpływu na ocenę sporządzonego w postępowaniu operatu, a tym samym wynik sprawy, nie miała sygnalizowana w skardze okoliczność wadliwego (w ocenie skarżącej) określenia zbioru transakcji dotyczących nieruchomości drogowych przyjętych do analizy przez uwzględnieniem w tym zestawieniu działki nabytej w warunkach wystąpienia sytuacji przymusowej. Przede wszystkim – na co zresztą zwróciła uwagę także skarżąca – transakcja mająca za przedmiot wskazaną działkę nr [...], położoną we wsi Ś., została uwzględniona jedynie na potrzeby zastosowania tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. A ponadto – co wynika z orzecznictwa sądowego – przy ustalaniu odszkodowania w wyniku decyzji ZRID, rzeczą organów jest zbadania, czy transakcje przyjęte porze rzeczoznawcę do porównanie nie były transakcjami zawieranymi w sytuacji przymusu, przy czym przymus należy rozumieć, jako zagrożenie wywłaszczeniem. Nie jest bowiem dopuszczalne uznanie za transakcję rynkową – w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. – takiej, która została dokonana w podjętej procedurze poprzedzającej zastosowanie wywłaszczenia, skoro taka transakcja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 986/16). Z taką jednak okolicznością nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie, albowiem transakcja mająca za przedmiot wskazaną działkę nie była przyjęta przez biegłego do porównania w ramach przyjętej metody wyceny nieruchomości. Kwestia ta nie miała znaczenia także i z tego powodu, że jak dostrzeżono w orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście wykładni art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania (zob np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15; 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17; 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22; 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1010/22; 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22; 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1341/22; 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1595/22 oraz 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 905/21). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji, gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22). Jednakże, skoro w analizowanej sprawie operat szacunkowy wskazywał wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie art. 154 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przyjmując prawidłowo jej przeznaczenia wynikające z przepisów m.p.z.p., mógł on zatem stanowić dowód, który w rozpoznawanej sprawie przesądzał o wartości ustalonego odszkodowania. W dalszej kolejności należało zwrócić uwagę, że sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną. Jak przewiduje bowiem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku planu lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Jak wynika z kolei z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych tą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. W ocenie Sądu zaprezentowana wyżej konstrukcja przepisów jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z ich treści w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalający przeznaczenie nieruchomości. Co istotne, przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14). Określenie zatem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. pomimo obowiązywania m.p.z.p. – czego domaga się skarżąca – pozbawione było podstawy prawnej. Nie okazał się także uzasadniony zarzut pominięcia znaczenia ograniczeń w możliwości zagospodarowania wycenianej nieruchomości. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, biegły uwzględnił przedmiotowe ograniczenia (przebieganie przez teren działki sieci infrastruktury technicznej) ramach cenokształtującej cechy rynkowej określonej jako stan techniczno-użytkowy. Przy tym omawianej cesze nadał najwyższą - dla łącznie 5 cech cenotwórczych - wagę, tj. 35%. Natomiast wycenianej nieruchomości przypisał najniższą ocenę dla tej cechy: "słaby". Zdaniem Sądu, wybór przez rzeczoznawcę majątkowego cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, a przy tym uwzględnienie istotnej okoliczności w postaci możliwości zagospodarowania wycenianej nieruchomości, świadczy o tym, że operat szacunkowy spełnia także i w tym zakresie stawiane jemu wymogi. Bezsprzecznie biegły prawidłowo zidentyfikował stan techniczno-użytkowy wycenianej nieruchomości, zaś dobór transakcji porównawczych, w tym ustalenie cech rynkowych i przypisanych im wag, nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu zasadnie więc organy uznały, że operat szacunkowy nie wykazuje nieprawidłowości, błędów obliczeniowych i innych nieścisłości. Operat szacunkowy jednoznacznie określa wartości wycenianej nieruchomości, a dokonane przez biegłego obliczenia zawarte w operacie szacunkowym są przełożeniem tendencji panujących na rynku nieruchomości. Operat jest spójny, przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości.