II SA/Wr 131/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi T. i W. M. na uchwałę Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 12 listopada 2001 r. nr XXV/205/2001 w przedmiocie protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej protest skarżących, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w części, w której pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność, 3. zasądza od Rady Gminy w Komprachcicach na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 27 sierpnia 1999 r., Nr VIII/74/99 Rada Gminy Komprachcice, działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmującego obszary zurbanizowane we wsiach Komprachcice, Polska Nowa Wieś, Ochocze, Wawelno, Osiny, Chmielowice, Żerkowice, Dziekaństwo i Domecko, zgodnie z załącznikiem graficznym. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy. W dniu 29 grudnia 1999 r. T. i W. M. złożyli wniosek o przekwalifikowanie użytków rolnych (działki siedliskowej) o powierzchni 5.072 m2, położonych we wsi Osiny na działki budowlane. Zarząd Gminy Komprachcice obwieszczeniem z dnia 15 lutego 2000r. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zamieścił komunikat w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 21 lutego 2000 r. Następnie zamieścił w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 26 października 2000 r. komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w Urzędzie Gminy w Komprachcicach od 2 listopada 2000 r. do 24 listopada 2000 r., a w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 18-19 listopada 2000 r. o przedłużeniu okresu wyłożenia planu do dnia 30 grudnia 2000 r., zawiadamiając o tym również w stosowanych obwieszczeniach. Pismem z dnia 8 grudnia 2000 r. Zarząd Gminy Komprachcice zawiadomił wnioskodawców, że złożony wniosek nie mógł być rozpatrzony z uwagi na nie podanie numeru działki, której wniosek dotyczy. Pismem z dnia 18 grudnia 2000 r., nazwanym "protestem w sprawie planu urbanizacji", T. i W. M. wskazali, że chodzi o działki A, B i C, objęte aktem notarialnym Rep. A nr [...], stanowiące ich własność. Pismem z dnia 21 maja 2001 r. Zarząd Gminy Komprachcice poinformował o odrzuceniu protestu, podając, że wnioskowany teren leży poza obszarami osadniczymi obejmującymi tereny zabudowy jednorodzinnej istniejącej oraz zaplanowanej, nie ma również uzasadnienia do wyznaczenia dodatkowych terenów pod zabudowę w świetle uwarunkowań demograficznych. W piśmie tym podano, iż powyższe stanowisko zostanie Zarządu Gminy przedstawione zostanie do rozpatrzenia radzie gminy oraz wskazano ponowny termin wyłożenia projektów planów od 25 maja 2001 r. do 25 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na powyższe T. i W. M. w piśmie z dnia 18 czerwca 2001 r. zgłosili "zastrzeżenia do podanego uzasadnienia", podnosząc, że wnioskowany teren leży w obrębie osadniczym budownictwa jednorodzinnego, a po przeciwnej stronie drogi dojazdowej w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkują ludzie. Poza tym uwarunkowania demograficzne decydenta nie pokrywają się z zapotrzebowaniem wnioskodawców jako właścicieli. Zarząd Gminy Komprachcice obwieszczeniem z dnia 3 sierpnia 2001r. podał do publicznej wiadomości termin sesji Rady Gminy Komprachcice w sprawie rozpatrzenia nie uwzględnionych protestów i zarzutów, zamieszczając stosowny komunikat w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 4-5 sierpnia 2001 r. oraz doręczając T. i W. M. zawiadomienie w dniu 7 sierpnia 2001 r. Następnie w obwieszczeniu z dnia 19 października 2001 r. wskazał termin sesji Rady Gminy Komprachcice w sprawie rozpatrzenia nie uwzględnionych protestów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zmieniających miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmujących obszary zurbanizowane Chmielowice, Żerkowice i Osiny, na dzień 12 listopada 2001 r., o czym zamieścił komunikat w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 20-21 października 2001 r. oraz zawiadomił T. i W. M. pismem z dnia 25 października 2001 r., doręczonym 30 października 2001 r. Uchwałą z dnia 12 listopada 2001 r., Nr XXV/205/2001, Rada Gminy Komprachcice w sprawie rozpatrzenia nie uwzględnionych protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zurbanizowanego wsi Osiny, powołując się na przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła w § 1 protesty dotyczące nie uwzględnienia wniosków o przeznaczenie gruntów rolnych pod zabudowę mieszkaniową wniesione przez T. i W. M. oraz K. i R. C. Poza ogólnym zapisem, zawartym w treści powołanego zapisu § 1 uchwały, dotyczącym nawiązania do polityki przestrzennej gminy określonej w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice" oraz wymagań ładu przestrzennego i urbanistyk, uchwała nie zawierała uzasadnienia. W dniu 14 grudnia 2001 r. T. i W. M. wnieśli do Zarządu Gminy Komprachcice pismo zawierając wezwanie do doręczenia uchwały z uzasadnieniem, podnosząc, że wniesiony zarzut wymaga takiej procedury w świetle art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem rozstrzygniecie planu w stosunku do własności działek B, A i C narusza ich interes prawny. Przewodniczący Zarządu Gminy Komprachcice w piśmie z dnia 19 grudnia 2001 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma obowiązku doręczania uchwały dotyczącej odrzucenia nie uwzględnionego protestu, jednak w załączeniu przesłał kserokopię uchwały z dnia 12 listopada 2001 r., Nr XXV/205/2001. W skardze na powyższą uchwałę, wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego drogą pocztową - listem poleconym nadanym w dniu 17 stycznia 2002 r. T. i W. M. wnieśli o uchylenie uchwały, podnosząc, że rażąco narusza prawo i zarzucając, że działki stanowiące ich własność są położone w obrębie osadniczym budownictwa mieszkaniowego i bezpośrednio graniczą z działkami budowlanymi, posiadają drogi dojazdowe, a także spełniają wszelkie wymogi do zakwalifikowania jako działki budowlane. Ponadto zakwestionowali lapidarność uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komprachcice przedstawiła szczegółowo procedurę planistyczna związaną z opracowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych miejscowości Komprachcice, Chmielowice, Żerkowice, Osiny, Dziekaństwo, Domecko, Ochocze, Polska Nowa Wieś i Wawelno, ze wskazaniem terminów wyłożenia projektów planów do publicznego wglądu, podając jednocześnie, że skarżący domagali się przesłania kopii uchwały i wnieśli na tę uchwałę skargę, z czego wynika, iż uznają, że złożyli zarzut, a nie protest - jak przyjęła Rada Gminy. Podniosła, że ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Osiny. nie naruszają interesu prawnego ani uprawnień skarżących, gdyż nie zmieniają istniejącego przeznaczenia ustalonego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza tym wskazała, że zmiana wnioskowanego terenu z użytków rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związana byłaby z budową ulicy, co przekracza możliwości finansowe gminy, a nadto spowodowałaby lawinę roszczeń pozostałych wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa". Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W myśl bowiem art. 3 ustawy powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma, tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Artykuły 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej uchwały, przewidują dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Na uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie ogólnego przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), wnoszona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4) i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Przepisy te stanowią lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Należy w szczególności przyjąć, że ze względu na wprowadzany tu termin wniesienia skargi strona skarżąca nie ma obowiązku występowania do organu gminy z wnioskiem o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przedstawionym stanie prawnym o przynależności pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może decydować jego tytuł ani dowolne zakwalifikowanie przez organ gminy. Analiza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że kryterium rozróżnienia jest tu legitymacja do wniesienia któregoś z tych środków. Jeżeli zatem podmiot, kwestionując projekt planu, wnosi zastrzeżenia dotyczące jednostkowej kwestii i wykazuje na naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, to złożone przezeń pismo, należy zakwalifikować jako zarzut spełniający wymogi z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i załatwić w trybie tego przepisu, a nie w trybie art. 23 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 823/99, LEX nr 48213 oraz postanowienie SN z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt III RN 163/01, OSNP/20/480). Natomiast w razie braku takiej legitymacji, gdy pismo obejmuje jakakolwiek kwestię ujętą w projekcie lub też cały projekt i jest wyrażeniem niezadowolenia z jego rozwiązań - pismo należy zakwalifikować jako protest. Wobec powyższego organ gminy jest każdorazowo zobligowany do badania legitymacji wnoszącego pismo w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji tego pisma do kategorii protestów lub zarzutów. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez właściciela naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego, albowiem ta kwestia powinna być rozstrzygana przy rozpatrywaniu zarzutu przez organ gminy, a nie na etapie kwalifikowania pisma. Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego projekt planu powoduje, że uchwała uwzględniająca lub odrzucająca to pismo posiada istotną wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż skarżący domagali się ingerencji w przysługujące im prawo własności, żądając zmiany przeznaczenia użytków rolnych o powierzchni 5.072 m2, położonych we wsi Osiny, stanowiących ich własność, na działki budowlane uwzględnienia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc pismo z dnia 18 grudnia 2000 r., nazwane protestem w sprawie planu urbanizacji, które zostało zakwalifikowane jako protest i rozpatrzone zaskarżoną uchwałą. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, przyjęta przez Radę Gminy Komprachcice kwalifikacja złożonego pisma do kategorii protestów nastąpiła wobec stwierdzenia, że ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają interesu prawnego ani uprawnień T. i W. M., albowiem nie zmieniają istniejącego przeznaczenia gruntów, ustalonego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie składu orzekającego powyższa metoda kwalifikacji pism do kategorii zarzutów i protestów, przyjęta przez Radę Gminy Komprachcice, nie znajduje uzasadnienia w tak uregulowanej sytuacji prawnej. Ocena naruszenia obiektywnego porządku prawnego nastąpiła bowiem już na etapie kwalifikacji pisma. Skoro skarżący wywodzili swoje roszczenie się z interesu prawnego, jakim jest przeznaczenie gruntów stanowiących ich własność, to ich pismo nosiło znamiona zarzutu. Przysługujące skarżącym prawo własności doznaje bowiem dotychczas ograniczenia poprzez fakt przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego na grunty rolne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 1501/99 (LEX nr 48196), interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. W świetle powyższego, oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z prawem, stwierdzić należało, iż wadliwe zakwalifikowanie pisma skarżących spowodowało jego rozpatrzenie jako protestu w trybie art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym zaskarżona uchwała, dotycząca odrzucenia protestu skarżących oraz protestów wniesionych przez inne osoby, nie posiada specjalnych elementów wymaganych przepisem art. 24 ust 3 tej ustawy odnoszącym się do zarzutów, tj. nie posiada uzasadnienia faktycznego ani uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu, natomiast uzasadnieni prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny lub uprawnienie danej osoby oraz wytłumaczenie na tle tych norm, przyczyn, dla których postanowiono uwzględnić bądź nie uwzględnić zarzutu. Wykazane wyżej naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej skarżących na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia zarzutu T. i W. M. w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 85 ust. 2 obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych w postępowaniach nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).