II SA/Wr 132/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Asesor WSA Dagmara Dominik Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 15 marca 2002 r. nr XLV/407/2002 w przedmiocie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkalnego zasobu gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Długołęka z dnia 15 marca 2002 r. nr XLV/407/2002 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Prokurator Okręgowy we Wrocławiu działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze /Dz. U. z 2002 r. Nr 21 poz. 206 ze zm./ zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Długołęce z dnia 15 marca 2002 r. nr XLV/407/2002 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zarzucając jej naruszenie: - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, - art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. /Dz. U. Nr 71 poz. 73/ tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, - art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, - art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wobec powyższych wskazań naruszenia prawa Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust 1 i § 6 ust 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały stanowiącego integralną część uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w § 3 ust 1 przyjęto, iż za mieszkańców gminy uprawnionych do wynajmowania mieszkań uznaje się tych, którzy są zameldowani na obszarze gminy przynajmniej 5 lat. Powyższe ograniczenie najmu lokalu mieszkalnego do osób posiadających okres zameldowania w gminie co najmniej 5 lat nie ma uzasadnienia i jest sprzeczne z przepisami prawa. Wyjątek od tego zapisu przyjęto w ustępie 2 tego przepisu jak np. interes gminy /Zarząd Gminy może podjąć uchwałę o wynajmie lokalu z osobą, która nie spełnia kryterium 5 lat zamieszkania w gminie w uzasadnionych okolicznościach/, co nie jest jednak podstawą do uznania całego przepisu za zgodny z prawem. Pięcioletni okres zamieszkania jest zasadą ogólną, od której co najwyżej można stosować wyjątki w dodatku opatrzone osobnymi warunkami. Wobec tego mieszkańcy gminy przebywający w niej krócej niż 5 lat pozbawieni są prawa wynajęcia lokalu mieszkalnego. Przyjęcie zapisu w § 6 ust. l pkt 3 w załączniku 1 do uchwały, że: lokale socjalne przeznaczone są wyłącznie dla osób nie posiadających majątku pozwalającego na nabycie lokalu mieszkalnego lub jego wynajęcie w innym trybie jest niezgodne z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w brzmieniu: umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale Rady Gminy. Ustawa nie przewiduje wskazanych w uchwale okoliczności jako przesłanki do wynajęcia lokalu socjalnego. Lokale te są przeznaczone dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej, gdyż koszty ich utrzymania są niższe. Dlatego też ustawowy zestaw przesłanek należy uznać za wyczerpujący, a wprowadzenie zapisu innych okoliczności uzasadniających zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego może tę grupę osób poszerzyć lub zawęzić, ograniczając tym samym pomoc dla tych, których wskazał ustawodawca. Zauważyć przy tym należy, że dodana przez uchwałę przesłanka wysokości majątku jest nieprecyzyjna i otwiera możliwość podejmowania decyzji uznaniowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Długołęka wniosła o oddalenie skargi w całości i zwrotu poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywodziła wewnętrzną sprzeczność zawartą w skardze, polegającą na tym, że Prokurator wniósł o stwierdzenie całej uchwały kwestionując jedynie dwa zapisy uchwały lokalowej tj. § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały lokalowej wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały, nie przedstawiając w tej materii żadnego uzasadnienia prawnego. Wskazane w skardze zapisy uchwały lokalowej nie naruszają, zdaniem Rady Gminy Długołęka, ani zasady sprawiedliwości społecznej, ani zasady równości podmiotów wobec prawa. Wprowadzone zapisem § 3 ust. l załącznika do uchwały lokalowej zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów pozostaje w odpowiedniej relacji do występujących różnic w sytuacji, w jakiej podmioty te się znajdują. Zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów jest bowiem dopuszczalne, o ile na konieczność jego dokonania wskazuje odmienność i to istotna, występująca w sytuacji poszczególnych podmiotów. Zaproponowane przez Radę Gminy Długołęka rozwiązanie nie odbiega w swym zakresie od funkcjonujących w obrocie prawnym rozwiązań, przyjętych przez inne jednostki samorządu gminnego i zaaprobowanych przez organ nadzoru (np. w § 31 ust. l uchwały Rady Miejskiej w Świeradowie Zdroju z dnia 11 września 2001 - Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 28.11.2001 r., Nr 158 poz. 2182). Rada Gminy Długołęka nie podziela również stanowiska Prokuratora kwestionującego zasadność wprowadzonego do uchwały lokalowej zapisu § 6 ust. l pkt 3 załącznika. Przeprowadzony przez Prokuratora w tym zakresie wywód jest błędny, ponieważ wskazana w uchwale przesłanka, nie jest "nową" przesłanką, ale rozwinięciem ustawowej przesłanki najmu lokalu socjalnego i mieści się w pojęciu "dochody z gospodarstwa domowego". Jak inaczej bowiem ocenić można sytuację "dochodową" osoby ubiegającej się o najem lokalu socjalnego, która w dacie składania wniosku jest np. bezrobotna i nie osiąga żadnych dochodów, ale przed jego złożeniem dokonała darowizny gospodarstwa rolnego na rzecz osoby bliskiej? Sformułowanie właśnie tej przesłanki, jak pokazało życie, umożliwiło Radzie Gminy Długołęka udzielenie pomocy tym mieszkańcom gminy, których wskazał ustawodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zarzut podniesiony przez Radę Gminy o wewnętrznej sprzeczności skargi polegającą na tym, że Prokurator wniósł o stwierdzenie całej uchwały kwestionując jedynie dwa zapisy uchwały lokalowej tj. § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały lokalowej Prokurator uściślił na rozprawie wskazując, że skarga dotyczy dwóch przepisów załącznika nr 1 do uchwały § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 3. Prokurator zakwestionował zgodność z prawem § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do przedmiotowej uchwały. Rada Gminy w § 3 ust. 1 załącznika przyjęła, że: Gmina wynajmuje lokale mieszkalne wyłącznie swoim mieszkańcom, za których w rozumieniu niniejszej uchwały uważa się osoby, które posiadają stałe lub czasowe zameldowanie na terenie Gminy, od co najmniej 5 lat. W ustępie 2 tego § przyjęła, że w wyjątkowych wypadkach Zarząd Gminy może podjąć uchwałę o wynajęciu lokalu mieszkalnego osobom nie spełniającym warunku, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione: 1. obowiązkami nałożonymi na Gminę odrębnymi przepisami, 2. charakterem pracy wykonywanej na terenie Gminy, na czas trwania stosunku pracy, 3. interesem Gminy. W przepisie tym Rada Gminy zawarła przesłanki, jakim muszą odpowiadać osoby mogące skutecznie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy przyznaje radom gmin uprawnienie do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W kwestionowanym § 3 uchwały Rada Gminy nie dokonała ustalenia kryteriów pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów, lecz oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem krąg tych osób wyczerpująco określa ustawa o ochronie lokatorów w art. 4 ust. 1. Jak wynika z treści tego przepisu, uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe". Zgodnie z art. 16 ust 1 Konstytucji określającym, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazującym, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową należy uznać zakwestionowany paragraf uchwały jako sprzeczny z powołanymi powyżej przepisami, gdyż dzieli mieszkańców według kryterium czasu zamieszkania i od niego uzależnia możliwość wynajmowania gminnych lokali. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. W tym wypadku naruszono wskazane powyżej zasady ustawowe i konstytucyjne, powodując, iż o prawo najmu lokali nie mogą skutecznie ubiegać się wszystkie osoby należące do wspólnoty samorządowej. Rozumowanie przyjęte w odpowiedzi na skargę co do § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nie uprawnia rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego jako uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez stronę skarżącą kryteria w postaci wysokości majątku niepozwalającego na nabycie lokalu mieszkalnego lub jego wynajęcie pozostaje w sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w brzmieniu: umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy na podstawie art. 21 ust.3 pkt . Właściwe bowiem określenie kryteriów dochodowych jest warunkiem niezbędnym dla prawidłowo skonstruowanego przepisu regulującego zasady wynajmu lokali gminnych i w związku z tym jego wadliwość w tym zakresie wskazuje na możliwość uznania go za naruszający obowiązujący porządek prawny. Potwierdza to brzmienie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Przesłanka ta wprost odnosi się do kryterium dochodowego jako podstawowego w ustalaniu prawa do najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uznając zatem, że ustawowy zakres przesłanek jest wyczerpujący należy stwierdzić, iż zamieszczenie w uchwale innych okoliczności zezwalających na zawarcie umowy najmu może grupę osób objętych zamiarem ustawodawcy poszerzyć lub zawęzić. Podkreślić należy ponadto, że przyjęte kryterium wysokości majątku rodzi niebezpieczeństwo wydawania decyzji uznaniowych z uwagi nieprecyzyjność. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.