II SA/Wr 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek, , po rozpoznaniu w dnia 11 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt postanawia: oddalić wniosek. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...] D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z 19 maja 2015 r., nr [...] w sprawie nakazania A. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przychodnia Weterynaryjna "[...]", wstrzymania działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt do czasu spełnienia właściwych wymogów weterynaryjnych. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, wywiedzionej przez A., skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając tenże wniosek wskazano, że istnieje ryzyko, iż w razie wykonania wydanej w sprawie decyzji zostaną spowodowane trudne do odwrócenia skutki, które miałyby polegać na faktycznym uniemożliwieniem wykonywania przez A. R. prowadzonej działalności gospodarczej. Wnioskodawca podkreślił, że treść nałożonego obowiązku powoduje, że w razie jego wykonania, uczestnik nie będzie mógł wykonywać czynności w oparciu o zawarte z gminami powiatu w. umowy. Wśród wynikających z nich zadań znajduje się m.in. pomoc zwierzętom, które uległy wypadkom drogowym, wykazującym określone objawy kliniczne, której niesienie wymaga ich transportu. Niemożność wykonywania wspomnianej działalności skutkować może zerwaniem omawianych umów (zaznaczono, że A. R. jest jedyną osobą która wykonuje ww. czynności na rzecz gmin powiatu wołowskiego). Według wnioskodawcy, istnieje także ryzyko, że gminy zrezygnują z kontynuowania umów w ramach nowych programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Ponadto A. zauważył, że błędne ustalenia organów Inspekcji Weterynaryjnej, do których doszło w niniejszej sprawie stały się źródłem obwinienia A. R. o czyn z art. 85 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. (dwa postępowania w tym przedmiocie toczą się przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt [...], [...]). Ostateczna i wykonalna decyzja, która de facto stwierdza, że A. R. "prowadzi nielegalne schronisko dla zwierząt", co w ocenie wnioskodawcy, niewątpliwie może stać się podstawą niekorzystnych dla niego rozstrzygnięć sądu karnego (w kwestii związania sądu karnego decyzjami administracyjnymi wnioskodawca wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt IV KKN 492/97, opubl. OSP 1999, zeszyt 7-8, poz. 150). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – t. jedn. ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Z uwagi na treść normatywną przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zobowiązuje ona do wskazania przez autora wniosku przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku oraz w granicach luzu decyzyjnego przyznanego Sądowi przez ustawodawcę, wyznaczonego zakresem znaczeniowym przesłanek sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć należy, że chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, skarżący ma zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06, z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I GZ 411/14, z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OZ 1124/14 z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1383/14). W celu uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji należy zatem przedstawić dokumenty, które uprawdopodobnią opisywaną sytuację, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne, np. postanowienie NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I FSK 2109/13, w którym Sąd wyraźnie wskazał, że "wniosek (o wstrzymanie wykonania decyzji) poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego". Co więcej w orzecznictwie wskazuje się również, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (tak: postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I FZ 332/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt poddanej sądowej kontroli sprawy należy zauważyć, że uzasadnienie niniejszego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w jego znacznej części bazuje na obawie uniemożliwienia wykonywania przez A. R. działalności gospodarczej na podstawie umów zawartych z gminami powiatu wołowskiego. W przekonaniu A., niemożność transportu bezdomnych zwierząt, które uległy wypadkom drogowym, skutkować może zerwaniem tychże umów. Dojdzie do tego w sytuacji, kiedy A. R. jest jedyną osobą, która wykonuje te czynności na rzecz gminy powiatu wołowskiego. Wniosek skarżącego oparty został zatem na przekonaniu, które w zasadzie sprowadza się do powołania na potencjalne straty materialne, związane z koniecznością ograniczenia zakresu wykonywanej działalności gospodarczej, a także wskazaniu ryzyka wystąpienia braku należytego zabezpieczenia pomocy potrzebującym bezdomnym zwierzętom. A. nie napisał jednak, jakiego rzędu będzie ta szkoda majątkowa, w szczególności zaś – jakie wynagrodzenie otrzymuje A. R. z tego tytułu od gmin powiatu wołowskiego. Co więcej przyjdzie zauważyć, że trudno mówić o zaistnieniu ryzyka niewywiązania się przez A. R. z umów zawartych z gminami powiatu wołowskiego, skoro były to umowy terminowe i w momencie składania wniosku o wstrzymanie, tj. w dniu 2 lutego 2016 r. już one nie obowiązywały (przynajmniej umowy znajdujące się w aktach administracyjnych, zob. umowę zawartą z gminą B. na okres od 2 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r., umowę zawartą z gminą W. na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., oraz umowy zawarte z gminą W. od dnia 13 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r.). Twierdzenia podnoszone we niniejszym wniosku mają więc charakter ogólnikowy i nie zostały poparte żadnymi dokumentami wskazującymi na spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przedstawienie jednie ogólnikowych twierdzeń, pozbawionych szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie może stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W takim przypadku ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, które mogą stanowić podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywał na wnioskodawcy. A. nie przedstawił konkretnych zdarzeń i dokumentów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku nie odnosi się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Jest ono lakoniczne a przez to uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Sam zaś wniosek nie wskazuje na konkretne zagrożenia płynące z wykonania zaskarżonej decyzji. Również badanie z urzędu nie dało podstaw do stwierdzenia, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Gołosłowne jest przy tym twierdzenie, że wyłącznie A. R. jest w stanie zapewnić wymaganą przepisami prawa pomoc zwierzętom, które uległy wypadkom drogowym, czy też wskazującym określone objawy kliniczne, albo wymagającym sterylizacji i kastrację bezdomnych zwierząt. W tych samych kategoriach ocenić należy twierdzenie dotyczące ryzyka rezygnacji przez gminy z kontynuowania umów w ramach nowych programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Należy w tym miejscu jeszcze wskazać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zależy od oceny sądu względem prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, czy też stanowiących jego podstawę ustaleń faktycznych organu I instancji, które w ocenie wnioskodawcy są błędne i prowadziły do obwinienia A. R. o czyn z art. 85 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Powyższe okoliczności będą mogły być zbadane i ocenione dopiero w wyroku. To wszystko sprawia, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie, która ze swej istoty ma charakter wyjątku od reguły wykonalności decyzji ostatecznej, byłoby nieuzasadnionym jej nadużyciem. Wykonanie decyzji nakazującej wstrzymanie działalności polegającej na przyjmowaniu w celu udzielenia schronienia bezdomnym zwierzętom może przynieść zmiany w zakresie działalności gospodarczej danego podmiotu, ale nie oznacza to, że w każdym przypadku zmiany takie uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania tzw. ochrony tymczasowej. Twierdzenia te powinny być - przynajmniej w pewnym zakresie - poparte dokumentami źródłowymi. Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Tym bardziej, że w sprawie nie mamy do czynienia z kwestią niemożliwości prowadzenia statutowej działalności przez Przychodnię Weterynaryjną "[...]", prowadzoną przez A. R., czy też obawą likwidacji samej praktyki weterynaryjnej, co niewątpliwie wiązałoby się z określonymi nakładami finansowymi, ale z zagadnieniem istotnym zarówno społecznie jak i etycznie, a mianowicie z odpowiedzialnością za zapewnienie należytej ochrony i opieki zwierzętom. Ponadto, w ocenie Sądu, jedynie hipotetyczna możliwość uznania A. R. winnym o czyn z art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt stanowi przesłankę niewystarczającą dla uznania, że zaistniały w sprawie przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W szczególności brak jest w powyższej sprawie węzła przyczynowo - skutkowego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.